白重恩：改革碳排放配額初始發(fā)放方式
（清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長、清華大學(xué)全球共同發(fā)展研究院常務(wù)副院長）
全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)統(tǒng)一運(yùn)行情況下，目前碳排放配額的初始發(fā)放方式存在弊端，建議將免費(fèi)配額發(fā)放給電力企業(yè)，改為發(fā)放給電力的終端使用者，減小終端使用者對(duì)電價(jià)改革的抵觸，推動(dòng)電價(jià)市場(chǎng)化發(fā)展并實(shí)現(xiàn)碳排放成本傳導(dǎo)到電價(jià)，緩解電力供不應(yīng)求壓力、促進(jìn)新能源并網(wǎng)消納、推動(dòng)企業(yè)綠電交易。
去年全國用電需求加大，電力供給不足，出現(xiàn)拉閘限電現(xiàn)象，主要原因是目前碳排放配額的初始發(fā)放方式是把配額免費(fèi)發(fā)放給電力企業(yè)，減排壓力沒有傳導(dǎo)到電力使用端。如果提升電價(jià)，消費(fèi)者用電成本增加將滋生抵觸情緒，進(jìn)而加大電價(jià)改革阻力。
為此，建議將電力使用者納入碳排放權(quán)交易體系，將碳排放配額改為免費(fèi)發(fā)放給終端使用者。電力使用者可以通過出售排放權(quán)獲得收益，抵消電價(jià)提升所帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。推動(dòng)電力價(jià)格市場(chǎng)化發(fā)展，從而緩解拉閘限電難題。
其次，我國新能源消納能力相對(duì)不足。光伏與風(fēng)電發(fā)電量僅占全國總發(fā)電量的3%和6%，占比較低。從電網(wǎng)角度來看，為滿足與日俱增的新能源裝機(jī)量，以及應(yīng)對(duì)新能源間歇性和波動(dòng)性特征，電力企業(yè)需要投入較大成本鋪設(shè)電網(wǎng)新電路，升級(jí)電網(wǎng)調(diào)節(jié)能力，提高電網(wǎng)智能化水平。
但就目前而言，電力價(jià)格沒有準(zhǔn)確反映投資成本，難以調(diào)動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)投資積極性。若碳排放配額在終端使用者手中，電力企業(yè)需要付出成本購買，就有調(diào)整電價(jià)的動(dòng)力，能出售排放權(quán)的終端使用者也會(huì)支持電價(jià)反映各種成本。電力價(jià)格得以充分體現(xiàn)投資成本，進(jìn)而調(diào)動(dòng)電力和電網(wǎng)企業(yè)投資積極性，增強(qiáng)新能源消納能力。
與此同時(shí)，歐洲議會(huì)近日投票通過了關(guān)于建立碳邊境調(diào)整機(jī)制（CBAM）草案的修正案，歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制實(shí)施在即，這將對(duì)中國部分出口企業(yè)造成巨大成本壓力。為減少歐盟碳關(guān)稅帶來的影響，企業(yè)當(dāng)務(wù)之急是建立起碳排放核算體系，摸清企業(yè)家底，掌握生產(chǎn)過程中碳排放來源和總量情況；其次，統(tǒng)計(jì)清楚企業(yè)生產(chǎn)過程中，實(shí)際支付的碳排放成本，從而可以得到碳邊境調(diào)節(jié)稅的抵扣，避免重復(fù)付費(fèi)。最后，鼓勵(lì)企業(yè)通過使用綠電等方式，盡可能地減少碳排放，減少碳邊境調(diào)節(jié)稅的稅基。
賈康：“雙碳”目標(biāo)亟需制度機(jī)制創(chuàng)新
（華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長、財(cái)政部原財(cái)政科學(xué)研究所所長）
推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展，不能只依靠法律手段、行政手段，還要通過制度創(chuàng)新，充分利用價(jià)格機(jī)制，優(yōu)化電力能源比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)和居民綠色低碳發(fā)展的積極性和自覺性。
碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)是我國對(duì)全世界的莊嚴(yán)承諾，關(guān)系著我國可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)綠色低碳發(fā)展，經(jīng)濟(jì)制度機(jī)制建設(shè)非常關(guān)鍵，在依靠法律手段、行政手段基礎(chǔ)上，還應(yīng)充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，利用利益杠桿，引導(dǎo)千千萬萬用戶產(chǎn)生內(nèi)生、自覺的綠色發(fā)展動(dòng)機(jī)與行為。
經(jīng)濟(jì)制度機(jī)制怎么建？關(guān)鍵要優(yōu)化比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制。當(dāng)前，我國“以煤為主”的火電比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制改革進(jìn)程，還不適應(yīng)低碳化客觀要求與“雙碳”目標(biāo)導(dǎo)向。改革開放40年間，工業(yè)用電與商業(yè)用電、民用電價(jià)格增幅，都大幅度低于其他物品價(jià)格的上升，難以通過經(jīng)濟(jì)手段充分調(diào)度用戶節(jié)電的積極性。企業(yè)和老百姓很難真正把節(jié)電當(dāng)回事，是造成社會(huì)揮霍能源，粗放用電的客觀原因。不節(jié)電，實(shí)際上在中國主要就是不節(jié)煤，不利于有效控制造成霧霾等的污染源，不利于綠色低碳發(fā)展。
因此，應(yīng)當(dāng)積極實(shí)行電價(jià)配套改革，要理順比價(jià)關(guān)系所發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，使電力能源價(jià)格更“金貴”，從而以經(jīng)濟(jì)壓力內(nèi)生地激勵(lì)企業(yè)、居民節(jié)約用電，促使各相關(guān)主體開發(fā)節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品。讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用，促進(jìn)能源、資源產(chǎn)品與非能源、資源產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系與價(jià)格形成機(jī)制，更符合資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)導(dǎo)向，合乎綠色低碳發(fā)展的客觀要求。
同時(shí)，政府在利用經(jīng)濟(jì)手段與市場(chǎng)對(duì)接時(shí)，還可以通過資源稅、環(huán)保稅等方式加以調(diào)節(jié)引導(dǎo)，提高綠色低碳發(fā)展的動(dòng)能。
需要強(qiáng)調(diào)的是，制度機(jī)制建設(shè)不是簡單的意愿問題，也不是簡單的覺悟問題，而是需要在培養(yǎng)公眾環(huán)保意識(shí)的同時(shí)，通過改革創(chuàng)新和制度機(jī)制的支撐，使比價(jià)關(guān)系、能源價(jià)格形成機(jī)制更合理，更符合綠色低碳發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展客觀規(guī)律的要求。
嚴(yán)剛：推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效
（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長、研究員）
一體謀劃：減污和降碳聯(lián)系緊密
我國正面臨環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和“雙碳”工作的雙重挑戰(zhàn)。需要注意的是，污染物排放和溫室氣體排放存在“同根同源”的特性。尤其在大氣污染排放方面，我國所有的二氧化硫和氮氧化物排放源、50%左右的揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOCs）排放源和85%的一次PM2.5排放源都和二氧化碳排放源高度一致。與此同時(shí)，我國“無廢城市”建設(shè)、污水治理也與碳減排具有天然的耦合性。減污降碳，很大程度上可以協(xié)同推進(jìn)，這就為“一體謀劃”提供了基礎(chǔ)條件。
為此，中央提出要把實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，構(gòu)建一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核的制度機(jī)制。近日，生態(tài)環(huán)境部等七部門聯(lián)合印發(fā)了《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》，作為碳達(dá)峰、碳中和“1+N”政策體系的重要組成部分，該文件既是對(duì)減污降碳工作的總體部署，又是具體的行動(dòng)指南。
一體推進(jìn)：“六維”協(xié)同實(shí)施
實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同，建議從目標(biāo)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、措施協(xié)同、政策協(xié)同和監(jiān)管協(xié)同六個(gè)維度協(xié)同推進(jìn)。
目標(biāo)協(xié)同，以實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效為目標(biāo)制定政策。通過以碳達(dá)峰行動(dòng)深化環(huán)境治理，同時(shí)通過環(huán)境治理來助推高質(zhì)量達(dá)峰?！稖p污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》提出，到2025年我國減污降碳協(xié)同推進(jìn)工作格局基本形成，減污降碳協(xié)同度有效提升；到2030年減污降碳協(xié)同能力顯著提升。這正是未來減污降碳工作的方向。
區(qū)域協(xié)同，更好地發(fā)揮降碳行動(dòng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的綜合效益。京津冀及周邊地區(qū)、長三角、汾渭平原是我國大氣污染最嚴(yán)重的地區(qū)，廣東省也是我國碳排放主要區(qū)域，這些地區(qū)的碳排放占全國總量的50%左右。為此，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化重點(diǎn)地區(qū)的降碳行動(dòng)，改善環(huán)境質(zhì)量。
領(lǐng)域協(xié)同，通過碳排放清單和污染物排放清單，識(shí)別影響污染排放和碳排放的主要領(lǐng)域。能源、工業(yè)、交通是下一步治理工作的重點(diǎn)領(lǐng)域。在碳匯建設(shè)和生態(tài)修復(fù)方面也應(yīng)協(xié)同一體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)更大的生態(tài)環(huán)境效益。
措施協(xié)同，增強(qiáng)污染防治與氣候治理的協(xié)同性。未來在選擇減污措施時(shí)應(yīng)將降碳協(xié)同度作為一個(gè)重要指標(biāo)，在末端治理的技術(shù)選擇時(shí)考慮協(xié)同控碳的效果，優(yōu)化選擇治污技術(shù)路線。
政策協(xié)同，推動(dòng)形成減污降碳激勵(lì)約束機(jī)制。應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)體系建立、經(jīng)濟(jì)政策考核制度等方面做更多探討，實(shí)現(xiàn)一體推進(jìn)的激勵(lì)約束機(jī)制。構(gòu)建污染物和溫室氣體協(xié)同的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體系。
監(jiān)管協(xié)同，全面提升管理效能。在統(tǒng)計(jì)體系、監(jiān)測(cè)體系、考核體系以及企業(yè)執(zhí)法監(jiān)管等方面一體推進(jìn)，提升綜合的管理效能。
一體實(shí)施：多維度多層面開展模式創(chuàng)新
對(duì)于如何推進(jìn)減污降碳這項(xiàng)工作，建議從如下幾個(gè)方面著手：
首先，對(duì)減污降碳協(xié)同度進(jìn)行評(píng)估，建立一套定量化跟蹤、評(píng)估、反饋減污降碳效果的指標(biāo)體系。通過這套指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)不同城市、不同領(lǐng)域之間的橫向排名比較；實(shí)現(xiàn)同一城市、同一領(lǐng)域時(shí)間維度的縱向比較分析；發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域的薄弱環(huán)節(jié)，為持續(xù)完善相關(guān)工作提供決策指引。
其次，從不同的維度開展創(chuàng)新行動(dòng)模式。一是從城市尺度上統(tǒng)籌多要素的生態(tài)環(huán)境和“雙碳”目標(biāo)，提出空間管控格局、源頭防控、協(xié)同治理、資源節(jié)約、生態(tài)建設(shè)擴(kuò)容等具體行動(dòng)，支撐減污降碳；二是在園區(qū)層面開展創(chuàng)新行動(dòng)，立足園區(qū)的特點(diǎn)，從能源流、物質(zhì)流、信息流等方面建立園區(qū)的實(shí)施體系，促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)減污降碳、協(xié)同增效；三是在企業(yè)層面實(shí)現(xiàn)多種污染物與溫室氣體協(xié)同減排的先進(jìn)技術(shù)，探索打造“雙近零”排放標(biāo)桿企業(yè)。
最后，強(qiáng)化基礎(chǔ)能力建設(shè)，建立減污降碳的智慧管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)更有效的減污降碳管理。通過構(gòu)建一致源分類體系、建立融合清單，全面、科學(xué)刻畫大氣污染物和溫室氣體排放特征，有力支撐協(xié)同治理。
周大地：先立后破有序降碳
（國家發(fā)改委能源所原所長、國家氣候變化專家委員會(huì)委員）
近兩年來，國際形勢(shì)快速變化，部分國家和地區(qū)重啟煤電，導(dǎo)致碳排放量有所反彈。但全球變暖負(fù)面影響日益呈現(xiàn)，加快低碳轉(zhuǎn)型的必要性、緊迫性的壓力增加。對(duì)我國而言，“雙碳”目標(biāo)是行動(dòng)的底線，是必須實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。
實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，首先要控制化石能源增量，而且要使增量逐漸下降為零。同時(shí)，碳達(dá)峰越早越好，峰值越低越好。而實(shí)現(xiàn)碳中和，就需要將化石能源占一次能源的比例從目前的83%左右降低到10%以下，越低越好。這也意味著，除極少數(shù)特殊場(chǎng)合之外，要力爭(zhēng)全部由非化石能源替代。
目前，我國一次能源以煤炭、石油、天然氣為主，而以后要轉(zhuǎn)變成以水、電、核電、風(fēng)電、光電、生物質(zhì)能為主。一方面，我國可再生能源的資源保障程度很高，風(fēng)電、光伏裝機(jī)潛力可達(dá)到數(shù)十億乃至百億千瓦水平，且沒有資源上限；另一方面，經(jīng)過了數(shù)十年的努力，我國風(fēng)、光、儲(chǔ)等低碳技術(shù)的成本已經(jīng)出現(xiàn)大幅度下降。從直接發(fā)電的成本來看，可再生能源發(fā)電甚至已經(jīng)可以和煤炭進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。不論是經(jīng)濟(jì)性還是安全性，以后的零碳電力系統(tǒng)都較目前的能源系統(tǒng)具備優(yōu)勢(shì)。
與此同時(shí)，從終端用能看，用能高度電氣化也將是未來發(fā)展趨勢(shì)。目前我國建筑用能、供熱基本還是以化石能源為主，以后要通過實(shí)現(xiàn)高度電氣化解決建筑供熱、采暖以及建筑物內(nèi)部的用能問題。工業(yè)用能低碳化路徑要以再電氣化、數(shù)字化、智能化為主要方向，這也意味著大多數(shù)工業(yè)企業(yè)的一次能源和電力熱力系統(tǒng)都需要革命性的重構(gòu)。
我國低碳能源發(fā)展速度仍然過低，要實(shí)現(xiàn)能源安全和低碳轉(zhuǎn)型雙重目標(biāo)，就要推進(jìn)低碳高效能源消費(fèi)轉(zhuǎn)型和大幅度提高低碳能源占比，而且確保經(jīng)濟(jì)和低碳能源供應(yīng)能力都加速發(fā)展。雖然能源結(jié)構(gòu)會(huì)有重大變化，但是穩(wěn)定能源供需的平衡是重中之重。這就是“先立”。
“立”的重點(diǎn)在于，加大新能源的消費(fèi)和供給能力，而不是繼續(xù)維持傳統(tǒng)能源系統(tǒng)的慣性擴(kuò)張?，F(xiàn)在提到穩(wěn)定供應(yīng)、供應(yīng)安全，很多人就想到走傳統(tǒng)化石能源擴(kuò)張的路。但實(shí)際上，我國煤炭、煤電重點(diǎn)應(yīng)挖掘現(xiàn)有產(chǎn)能潛力，過多地?cái)U(kuò)張不但存在風(fēng)險(xiǎn)，更可能對(duì)新能源發(fā)展產(chǎn)生阻力。確定了“立”什么，就應(yīng)該抓住有經(jīng)濟(jì)效益、可提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力，本身也具備大規(guī)模市場(chǎng)化發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，要帶頭發(fā)展、帶頭突破。
節(jié)能降耗。節(jié)能是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容和重要措施，節(jié)能現(xiàn)在應(yīng)該成為綠色發(fā)展、低碳轉(zhuǎn)型、提高經(jīng)濟(jì)效益、減少資源負(fù)荷、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容和途徑。盡管很多行業(yè)已采取了節(jié)能措施、并進(jìn)行改造，很多產(chǎn)品單位能耗確實(shí)明顯下降，但隨著技術(shù)不斷進(jìn)步，節(jié)能潛力依然有待挖掘。
加快非化石能源發(fā)展速度。我國已經(jīng)成為了世界上風(fēng)光裝機(jī)量最多的國家，但從絕對(duì)數(shù)值上看，我國風(fēng)電和光伏累計(jì)裝機(jī)量分別在3.5億千瓦左右，甚至尚未達(dá)到“雙碳”目標(biāo)所需風(fēng)光裝機(jī)量的10%，我國風(fēng)電和光伏新增裝機(jī)速度距離真正需要的增長數(shù)量還是相距過遠(yuǎn)。我國目前已經(jīng)具備了加快發(fā)展的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件，不論從經(jīng)濟(jì)性上、施工能力上，還是從風(fēng)電和光伏的資源條件上，新增裝機(jī)都有巨大空間。
全面推廣普及超低能耗建筑。目前，我國已經(jīng)出臺(tái)超低能耗建筑國家標(biāo)準(zhǔn)，具備全面推廣條件。同時(shí)要重視“光儲(chǔ)直柔”新型低碳建筑領(lǐng)域的進(jìn)步示范和推廣，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，推廣農(nóng)村新能源全覆蓋，解決農(nóng)村能源現(xiàn)代化以及低碳化方面可以合并推行。另外，更要推動(dòng)光伏和新能源與建筑物一體化建設(shè)的各種創(chuàng)新技術(shù)和應(yīng)用。
推動(dòng)工業(yè)領(lǐng)域低碳化進(jìn)程。工業(yè)領(lǐng)域自行解決能源低碳化還存在一定困難，真正低碳化還需要大量的技術(shù)創(chuàng)新和示范，以及能夠提供系統(tǒng)解決方案的供應(yīng)商。因此，工業(yè)領(lǐng)域要加快通用低碳能源裝備的創(chuàng)新和制造，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是防止對(duì)基本能源和原材料項(xiàng)目的方向性錯(cuò)誤投入。