新的一年，以超長期特別國債與地方政府專項債券為代表的政府債券在發(fā)行節(jié)奏、投向領(lǐng)域、管理機制等方面都將迎來優(yōu)化。受訪專家學(xué)者認為，明年政府債券將靠前發(fā)力，集中在上半年發(fā)行。專項債資金在支持改善房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)的同時，還有望向經(jīng)濟新動能擴圍，增強帶動效應(yīng)。明年政府債券制度優(yōu)化也將持續(xù)，進一步提升資金使用效率。
政府債券規(guī)模擴張 發(fā)行節(jié)奏前置
今年以來，財政部門發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”撬動作用，全年安排1萬億元超長期特別國債與4萬億元地方政府專項債券，促進有效投資穩(wěn)步擴大。根據(jù)全國財政工作會議部署，明年我國將安排更大規(guī)模的政府債券，超長期特別國債與專項債發(fā)行額度都將增大。
2025年是完成“十四五”規(guī)劃目標任務(wù)、實現(xiàn)“十五五”良好開局的關(guān)鍵之年，一大批重大工程和重點項目有望在年內(nèi)開工建設(shè)。上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院講師汪峰指出，在更加積極的財政政策引領(lǐng)下，專項債發(fā)行規(guī)模有望達到4萬億元至5萬億元，輔以2萬億元地方化債額度。
在中央經(jīng)濟工作會議明確加力擴圍實施“兩新”政策、更大力度支持“兩重”項目的要求下，2025年超長期特別國債發(fā)行規(guī)模將迎來有力擴張，民生銀行首席經(jīng)濟學(xué)家溫彬認為將達到2萬億元。他還指出，另有1萬億元特別國債將用于支持六大行補充核心一級資本，預(yù)計提升六大行核心一級資本充足率1個百分點左右。
在2024年，政府債券發(fā)行節(jié)奏整體后移，超長期特別國債在5月開啟發(fā)行，專項債則集中在8、9月發(fā)行，導(dǎo)致四季度尚有有較大規(guī)模的財政資金尚未使用。展望2025年，受訪專家學(xué)者一致認為，政府債券有望回歸近年來靠前發(fā)力的節(jié)奏。
“預(yù)計明年上半年的專項債發(fā)行節(jié)奏相較于2024年將有所加快。”中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授溫來成對記者表示，地方政府傾向于在上半年發(fā)行更多的債券，以期形成更多的實物工作量，從而拉動經(jīng)濟增長。
在具體發(fā)行安排上，超長期特別國債與專項債的集中發(fā)行時間將有所錯位，避免政府債過于集中供給沖擊銀行體系流動性。中國投資咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理譚志國向記者表示，考慮到每年的消費高峰期、項目投資開工高峰期，預(yù)計超長期特別國債會在一二季度集中發(fā)行，專項債將在二季度初集中發(fā)行。根據(jù)經(jīng)濟運行的實際情況，財政部還將動態(tài)調(diào)整發(fā)行節(jié)奏。
更好發(fā)揮專項債乘數(shù)作用
在多項政府投資工具中，專項債既是實施宏觀調(diào)控的重要財政工具，也是帶動擴大有效投資的重要手段。據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)政府專項債券收益情況的統(tǒng)計》披露，專項債在當(dāng)?shù)貛由鐣顿Y撬動比例為1：5。
2025年，以政府投資吸引社會資本的著力點仍在于專項債。譚志國表示，超長期特別國債與專項債均能發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)、進而吸引社會資本。其中，擁有更大發(fā)行額度的專項債可帶動的社會投資絕對額也會更大。
新的一年，專項債將繼續(xù)優(yōu)化投向結(jié)構(gòu)與使用效益。財政部黨組會議明確將擴大專項債投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍。日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確，允許專項債支持土地儲備、支持收購存量商品房用作保障性住房。財政部副部長廖岷此前介紹，專項債支持上述領(lǐng)域?qū)⒄{(diào)節(jié)土地市場的供需關(guān)系，減少閑置土地；消化存量商品房，促進房地產(chǎn)市場的供需平衡。
汪峰認為，考慮到專項債須確保項目后續(xù)產(chǎn)生收益足夠還本付息，“土儲”與“收儲”在明年專項債投向領(lǐng)域中的占比不會過高。在他看來，明年專項債可以向新能源、新基建、新產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域擴圍，還可加大補充中小銀行資本金，提升經(jīng)濟社會效益、增強帶動效應(yīng)、響應(yīng)群眾期盼。
以制度優(yōu)化提升資金使用效率
做好政府投資“乘法”，關(guān)鍵是提高財政資源配置效率。2025年政府債券在規(guī)模擴張、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時，還將通過制度優(yōu)化提高發(fā)行使用效率。12月16日召開的國務(wù)院常務(wù)會議對優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制作出部署，指出要優(yōu)化項目審核和管理機制，適度增加地方政府自主權(quán)和靈活性。
目前，我國專項債的項目審核工作由國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部完成。在多位受訪專家看來，“適度增加地方政府自主權(quán)和靈活性”意味著專項債項目審核自主權(quán)有望逐步下放至省級政府層面，專項債項目的申報審核環(huán)節(jié)有望得到簡化。
中國人民大學(xué)行為實驗財稅研究中心研究員楊素向記者指出，地方政府對于地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況、專項債項目儲備等信息的掌握更完全，具備選擇更符合地方發(fā)展需求項目的信息優(yōu)勢。下放項目審核權(quán)，有助于充分激發(fā)地方積極性與活力，提升專項債資金使用效率。
將審批權(quán)下放至省級政府，同樣意味著省級政府將承擔(dān)更多的管理責(zé)任。溫來成強調(diào)，省級政府在獲得更多自主權(quán)的同時，應(yīng)加強績效管理和項目庫建設(shè)，完善監(jiān)督機制，確保專項債券的發(fā)行和使用既高效又合規(guī)。
楊素建議，提升專項債項目儲備和前期工作質(zhì)量，把好風(fēng)險防控的“入口”關(guān)。同時，將專項債券資金閑置和使用管理情況納入地方財政績效考核范圍。