作為今年一攬子增量政策的“重頭戲”，我國(guó)最新亮出的12萬億元地方化債“組合拳”正在加快落地。
在全國(guó)上下努力完成今年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)邁向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，如何看待這一近年來力度最大化債方案背后的深意？
（一）
11月8日下午4時(shí)，人民大會(huì)堂香港廳擠滿了中外媒體記者。十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議舉行新聞發(fā)布會(huì)，公布了12萬億元地方化債“組合拳”。
這是一套“6+4+2”的“三箭齊發(fā)”方案——
6，是指11月8日全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的增加6萬億元債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)；
4，是指從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，專門用于化債，累計(jì)可置換隱性債務(wù)4萬億元；
2，是指2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還，不必提前償還。
“三支箭”均指向海內(nèi)外關(guān)注的中國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，其風(fēng)向標(biāo)意義凸顯。
為何選擇在此時(shí)加力化解地方政府隱性債務(wù)？我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)幾何？
首先要弄清楚什么是“隱性債務(wù)”。
放眼全球，政府適度舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)，是國(guó)際通行做法。也就是說，債務(wù)不是魔鬼，沒必要“談債色變”。
適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)融資，能幫助實(shí)體經(jīng)濟(jì)解決資金問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮；而一旦債務(wù)過高，財(cái)政可持續(xù)性受到?jīng)_擊，經(jīng)濟(jì)將會(huì)受拖累。
我國(guó)政府債務(wù)包括法定債務(wù)和隱性債務(wù)。法定債務(wù)主要包括中央政府發(fā)行的國(guó)債，以及省級(jí)政府發(fā)行的地方政府債券。隱性債務(wù)是指地方各級(jí)政府在法定限額外，通過其他企事業(yè)單位等舉借的政府承擔(dān)償還或者擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，好比“隱藏的冰山”，沒有被記錄在政府資產(chǎn)負(fù)債表中，不易被監(jiān)管。
財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安指出，當(dāng)前一些地方隱性債務(wù)規(guī)模大、利息負(fù)擔(dān)重，不僅存在“爆雷”風(fēng)險(xiǎn)，也消耗了地方可用財(cái)力。
有困難有問題不可怕，關(guān)鍵看解決問題的努力和成效。
堅(jiān)持底線思維，把牢關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極有效應(yīng)對(duì)，正是中國(guó)屢屢在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)中贏得戰(zhàn)略主動(dòng)的關(guān)鍵。
“十四五”規(guī)劃提出“穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)”。這些年，從中央到地方，圍繞防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)打響了攻堅(jiān)戰(zhàn)。
近年來，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的北京、上海、廣東已實(shí)現(xiàn)存量隱性債務(wù)清零，一些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)已在中央政策支持下開展化債試點(diǎn)。截至2023年末，全國(guó)納入政府債務(wù)信息平臺(tái)的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數(shù)減少了50%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。
但也要看到，化債工作仍然在路上。
為進(jìn)一步摸清“家底”，2023年末，經(jīng)過逐個(gè)項(xiàng)目甄別、逐級(jí)審核上報(bào)，中央確認(rèn)全國(guó)隱性債務(wù)余額為14.3萬億元，并要求在2028年底前全部化解完畢。
進(jìn)入2024年，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)一些新的情況和問題，稅收收入不及預(yù)期，土地出讓收入大幅下降，各地隱性債務(wù)化解的難度加大。
正是在這樣的背景下，我國(guó)推出了新一輪化債“組合拳”。
據(jù)測(cè)算，通過“三支箭”協(xié)同發(fā)力，2028年底之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額將從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一。
對(duì)地方政府而言，這無疑是一場(chǎng)政策“及時(shí)雨”——5年預(yù)計(jì)可為地方政府節(jié)約6000億元左右利息支出，既能直接緩解償債壓力，又能暢通資金鏈條。
更深遠(yuǎn)的意義，在于以一子落促滿盤活。
全國(guó)財(cái)政支出中，超過八成來自地方。地方政府的“輕裝上陣”，必將推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。
（二）
12萬億元化債方案一經(jīng)發(fā)布，即引發(fā)一些海外媒體的關(guān)注?！堵?lián)合早報(bào)》報(bào)道稱，從化債角度看，政策規(guī)模符合預(yù)期，甚至“略超預(yù)期”。
除了幫助地方政府解決短期的“燃眉之急”，這一方案更是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，體現(xiàn)了我國(guó)化債思路的根本轉(zhuǎn)變。
從應(yīng)急處置轉(zhuǎn)為主動(dòng)化解——
以前的化債側(cè)重應(yīng)急，發(fā)現(xiàn)一起風(fēng)險(xiǎn)事件處理一起，由于金融市場(chǎng)具有傳染效應(yīng)，一個(gè)小的風(fēng)險(xiǎn)事件容易引發(fā)更大的擔(dān)憂，不利于債務(wù)問題的整體解決。此次化債則是通過整體系統(tǒng)的安排彰顯主動(dòng)性，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，體現(xiàn)了實(shí)事求是、不避問題的積極應(yīng)對(duì)態(tài)度。
將“暗債”轉(zhuǎn)為“明債”——
“置換”是本輪化債方案的關(guān)鍵詞，意味著不是減除地方政府的償債責(zé)任，而是通過發(fā)行期限結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、利率更低的地方政府債券，逐步替換以銀行貸款、公開市場(chǎng)債券、非標(biāo)債務(wù)等形式存在的地方政府隱性債務(wù)，以此推動(dòng)隱性債務(wù)顯性化，地方債務(wù)管理更加規(guī)范透明。
對(duì)地方政府而言，降低當(dāng)期償債壓力，無疑能騰出更多的政策空間、財(cái)政資金和精力來發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、保障民生，從而更好平衡穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)。
這一轉(zhuǎn)變，傳遞出我國(guó)堅(jiān)持“在高質(zhì)量發(fā)展中推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解”的積極信號(hào)，意味著今后財(cái)政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調(diào)節(jié)能力將進(jìn)一步增強(qiáng)。
當(dāng)前外部環(huán)境變化帶來的不利影響增多，這就需要用完善的制度防范化解風(fēng)險(xiǎn)、有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，在危機(jī)中育新機(jī)、于變局中開新局。
黨的二十屆三中全會(huì)明確提出，完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，加快地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型。
12萬億元化債方案精準(zhǔn)指向的是化解存量隱性債務(wù)，要鞏固住化債效果，既要提高地方政府債券使用效率，更要堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前10個(gè)月，全國(guó)發(fā)行新增地方政府債券45689億元，其中專項(xiàng)債券39121億元；發(fā)行再融資債券28193億元，累計(jì)全國(guó)發(fā)行地方政府債券73882億元。
允許專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備，支持收購(gòu)存量商品房用作保障性住房，加大對(duì)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、5G融合應(yīng)用設(shè)施等領(lǐng)域支持力度……今年以來，我國(guó)不斷擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券支持范圍，凸顯支持高質(zhì)量發(fā)展的取向。
同時(shí)，為避免處理完“舊賬”又增“新賬”，我國(guó)對(duì)新增地方政府隱性債務(wù)持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢(shì)，完善懲處、問責(zé)機(jī)制，并加快推進(jìn)地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型。
越是面對(duì)復(fù)雜形勢(shì)，越要善于在改革發(fā)展中解決問題。
統(tǒng)籌抓好化債和發(fā)展，在高質(zhì)量發(fā)展中推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解，以化債為契機(jī)倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，在改革創(chuàng)新上邁出更大步伐，在化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中找到新的發(fā)展路徑，正是高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng)的生動(dòng)實(shí)踐。
（三）
2024年收官在即，這次化債“組合拳”正加快落地——
11月9日，12萬億元化債方案亮相的第二天，財(cái)政部已將6萬億元債務(wù)限額下達(dá)各地，多省份迅速啟動(dòng)發(fā)行工作。
12月5日，湖北省政府完成兩期再融資專項(xiàng)債券招標(biāo)，遼寧省政府完成兩期再融資專項(xiàng)債券招標(biāo)……
中國(guó)債券信息網(wǎng)上，一份份公告實(shí)時(shí)滾動(dòng)更新，近一個(gè)月各地密集披露用于置換存量隱性債務(wù)的再融資債券信息，有時(shí)一天有十多個(gè)省份同時(shí)發(fā)債。
截至12月5日，已有23個(gè)?。▍^(qū)、市、計(jì)劃單列市）發(fā)行再融資債券，合計(jì)發(fā)行14595億元，發(fā)行進(jìn)度占2024年額度的73%。
這一力度空前的化債方案加快落地，正是積極的財(cái)政政策進(jìn)一步加力的體現(xiàn)。
今年以來，財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步凸顯，積極的財(cái)政政策如何承壓而上加大逆周期調(diào)節(jié)力度？
不妨打開今年的財(cái)政政策工具箱看一看：
做好“加法”，赤字規(guī)模增至4.06萬億元，年初安排新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額3.9萬億元，今年1萬億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債全部發(fā)行完畢，用于支持國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)（“兩重”）、大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新（“兩新”）政策落地。
做好“減法”，堅(jiān)持政府過緊日子，同時(shí)持續(xù)優(yōu)化稅費(fèi)優(yōu)惠政策。比如12月1日起，實(shí)施加大住房交易環(huán)節(jié)契稅優(yōu)惠力度、降低土地增值稅預(yù)征率下限等多項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。
做好“乘法”，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，將資金更多投向具有乘數(shù)效應(yīng)的先進(jìn)制造、民生建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施短板等領(lǐng)域，撬動(dòng)更多社會(huì)資本助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
做好“除法”，在解決存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)。12萬億元化債舉措疊加其他財(cái)政增量舉措，積極財(cái)政政策效應(yīng)更大，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好、穩(wěn)健前行的重要支撐。
巧用“加減乘除”運(yùn)算法，多種政策工具組合發(fā)力，積極的財(cái)政政策不斷提質(zhì)增效，助力高質(zhì)量發(fā)展。
展望2025年，“十四五”規(guī)劃將迎來收官之年。海內(nèi)外關(guān)注，我國(guó)在推進(jìn)化債工作的同時(shí)，財(cái)政政策未來發(fā)力空間還有多大？
可以從世界坐標(biāo)上尋找答案——
從負(fù)債率看，根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)，2023年末G20中的國(guó)家平均政府負(fù)債率118.2%，G7國(guó)家平均政府負(fù)債率123.4%。同期，我國(guó)政府全口徑債務(wù)總額為85萬億元，其中，國(guó)債30萬億元，地方政府法定債務(wù)40.7萬億元，隱性債務(wù)14.3萬億元，政府負(fù)債率為67.5%。
從赤字率看，我國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)于赤字率的安排較為謹(jǐn)慎，大多數(shù)年份低于3%，明顯低于其他全球主要經(jīng)濟(jì)體。
此外，我國(guó)地方政府債務(wù)形成了大量有效資產(chǎn)。地方政府債務(wù)支持建設(shè)了一大批交通、水利、能源等項(xiàng)目，很多資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益，既為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，也是償債資金的重要來源。
可以說，我國(guó)政府杠桿率明顯低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)國(guó)家，中央財(cái)政還有比較大的舉債空間和赤字提升空間。
事實(shí)上，一系列更加積極的政策已經(jīng)在緊鑼密鼓謀劃推進(jìn)中。
藍(lán)佛安此前明確表示，2025年將實(shí)施更加給力的財(cái)政政策，包括積極利用可提升的赤字空間，擴(kuò)大專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，繼續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，加大力度支持“兩新”品種和規(guī)模，加大中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模等。
財(cái)政領(lǐng)域之外，多項(xiàng)金融政策密集發(fā)布，促消費(fèi)穩(wěn)外貿(mào)政策接連出臺(tái)，助企幫扶舉措有效實(shí)施，推動(dòng)房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)打出“組合拳”……一攬子增量政策因時(shí)醞釀、因勢(shì)推出，既注重當(dāng)下又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。
更多的改革舉措正在路上——黨的二十屆三中全會(huì)圍繞“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”作出改革部署，其中明確提出深化財(cái)稅體制改革，明年一批條件成熟、可感可及的改革舉措，特別是一些事關(guān)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)性制度，將加快落地。
以宏觀調(diào)控應(yīng)對(duì)短期挑戰(zhàn)，以深化改革破解中長(zhǎng)期難題——中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐中，不斷開拓宏觀調(diào)控空間，豐富發(fā)展了具有中國(guó)特色的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，向世界展現(xiàn)大國(guó)經(jīng)濟(jì)的治理智慧。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)是一艘巨輪，頂風(fēng)破浪前行是常態(tài)。
船行關(guān)鍵處，奮進(jìn)正當(dāng)時(shí)。朝著既定目標(biāo)實(shí)干篤行，精準(zhǔn)有效實(shí)施宏觀調(diào)控，更好統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必將乘風(fēng)破浪，未來可期。