對(duì)中國(guó)的企業(yè)家來(lái)說(shuō)，2016年是個(gè)值得銘記的年份。彼時(shí)，輿論場(chǎng)上正圍繞著“死亡稅率”展開(kāi)激辯，玻璃大王曹德旺“中國(guó)制造業(yè)稅負(fù)比美國(guó)高35%”的言論更是將討論的熱度推向高峰。到了年末，民間減稅的呼聲已至頂點(diǎn)。

后來(lái)的事情，人盡皆知：中國(guó)在2016年正式拉開(kāi)大規(guī)模減稅降費(fèi)的大幕，這成了本屆政府的“頭等大事”。6年時(shí)間，新增減稅降費(fèi)累計(jì)超8.6萬(wàn)億元，我國(guó)的宏觀稅負(fù)由2012年的18.7%降至2021年的15.2%左右。

更詳細(xì)的變化體現(xiàn)在中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院的一份報(bào)告中。自2016年起財(cái)科院每年都會(huì)開(kāi)展一次企業(yè)成本調(diào)研，今年發(fā)布的《2021年企業(yè)成本調(diào)研報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)顯示，近年來(lái)企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)整體呈下降態(tài)勢(shì)，2018年至2020年企業(yè)納稅總額占營(yíng)業(yè)收入的比重逐年下降，年均下降0.87個(gè)百分點(diǎn)，超過(guò)66%的樣本企業(yè)的平均稅負(fù)已低于5%。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希說(shuō)，近年來(lái)的減稅降費(fèi)政策在降低企業(yè)成本負(fù)擔(dān)上發(fā)揮了重要作用，特別是疫情期間的政策有效地對(duì)沖了疫情給企業(yè)帶來(lái)的沖擊。

但是在調(diào)研中，他也發(fā)現(xiàn)不少問(wèn)題，比如，“減稅的乘數(shù)效應(yīng)為什么會(huì)下降？減稅降費(fèi)的力度越來(lái)越大，為什么有的企業(yè)感覺(jué)到的成本壓力依然很大？”劉尚希認(rèn)為，弄清楚這些問(wèn)題，謹(jǐn)防其他因素對(duì)沖積極財(cái)政政策的效果，才能提升政策的有效性。

企業(yè)的成本壓力來(lái)自不確定性

自2015年年底中央提出深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來(lái)，作為“三去一降一補(bǔ)”的重要內(nèi)容，中央和地方政府出臺(tái)了一系列降成本政策措施。通過(guò)持續(xù)大規(guī)模的減稅降費(fèi)，目前，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)在企業(yè)成本中的占比已不高。在2021年財(cái)科院的調(diào)研中，56.5%的企業(yè)認(rèn)為“稅費(fèi)負(fù)擔(dān)合理”，7.9%的企業(yè)認(rèn)為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕。

劉尚希認(rèn)為，目前，企業(yè)真正的成本壓力來(lái)自不確定性。《報(bào)告》稱，這源自新發(fā)展階段的高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，各種不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)內(nèi)部化為企業(yè)的成本，導(dǎo)致企業(yè)成本不斷上升，新冠肺炎疫情就是典型例子。“企業(yè)成本不只是決定于已經(jīng)發(fā)生了什么，而是取決于未來(lái)可能的損失即風(fēng)險(xiǎn)，一些企業(yè)成本越來(lái)越不可預(yù)期。”

在調(diào)研中，財(cái)科院的學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，不僅經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的不確定性及公共風(fēng)險(xiǎn)會(huì)內(nèi)部化為企業(yè)的成本，企業(yè)層面的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)同樣也會(huì)外部化，通過(guò)各種傳導(dǎo)、轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，帶來(lái)全方位的成本上漲，從而造成所有企業(yè)承壓。

以房地產(chǎn)業(yè)為例，頭部企業(yè)所引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)產(chǎn)生鏈條式傳導(dǎo)，不僅使得關(guān)聯(lián)的地產(chǎn)商受損，也會(huì)帶來(lái)房地產(chǎn)業(yè)投資預(yù)期的改變。這種變化還會(huì)加大金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，牽連地方財(cái)政，減少土地出讓金和相關(guān)稅收。

當(dāng)前學(xué)界和政府部門研究降成本的思路和措施，大多是從實(shí)體要素成本出發(fā)，按照稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、融資成本、制度性成本、人工成本、用地用能成本、物流成本等分類研究?！秷?bào)告》認(rèn)為，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，分類管控或許短期有效，但從整個(gè)供應(yīng)鏈觀察，上中下游的企業(yè)成本與利潤(rùn)是息息相關(guān)的，對(duì)一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體是成本，對(duì)另一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體來(lái)說(shuō)可能就是收益。

2021年就出現(xiàn)上中下游成本分擔(dān)不均的復(fù)雜局面。比如上游大宗商品價(jià)格上漲，推升企業(yè)原材料成本；中游高耗能企業(yè)成本高企，但成本傳導(dǎo)至下游企業(yè)有時(shí)滯，也會(huì)和預(yù)期有一定差距；下游企業(yè)不僅面臨原材料漲價(jià)增加的采購(gòu)成本，還面臨中上游企業(yè)成本提高的產(chǎn)品價(jià)格傳導(dǎo)部分，盈利空間被明顯壓縮。

這樣的復(fù)雜性從數(shù)據(jù)中也能看出。《報(bào)告》顯示，近3年，企業(yè)每百元營(yíng)業(yè)收入中的成本先下降后上升，分別為84.15元、83.38元和83.64元，呈波動(dòng)態(tài)勢(shì)。

劉尚希說(shuō)，降成本要從防風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)。下一步降成本，政策措施不能僅針對(duì)實(shí)體要素成本，而要聚焦于降低整體性風(fēng)險(xiǎn)。如果以降成本政策替代企業(yè)成本管理，企業(yè)就會(huì)過(guò)度依賴政府的“大禮包”。因此，要依靠加大體制機(jī)制改革來(lái)減少資源錯(cuò)配，防范整體風(fēng)險(xiǎn)；完善中央和地方兩級(jí)治理機(jī)制，特別是財(cái)政關(guān)系改革，調(diào)動(dòng)兩級(jí)政府防風(fēng)險(xiǎn)的積極性；“更關(guān)鍵的是要做好預(yù)期管理”。

稅費(fèi)優(yōu)惠政策應(yīng)制度化

持續(xù)多年的減稅降費(fèi)政策，在降低市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也將宏觀稅負(fù)降低到較低的水平。這相應(yīng)也帶來(lái)了財(cái)政收支壓力和未來(lái)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。多名財(cái)稅學(xué)者認(rèn)為，減稅降費(fèi)的乘數(shù)效應(yīng)已經(jīng)邊際遞減，應(yīng)及時(shí)評(píng)估政策的有效性，更好應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力。

中國(guó)稅務(wù)雜志社總編輯、國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所原所長(zhǎng)李萬(wàn)甫認(rèn)為，減稅降費(fèi)政策的重要作用是，促進(jìn)完善了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。

這具體表現(xiàn)為，政府通過(guò)稅費(fèi)方式占有的社會(huì)資源量減少，把更多社會(huì)資源讓渡給市場(chǎng)配置；同時(shí)，減稅降費(fèi)結(jié)合“放管服”改革，使得政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，整個(gè)營(yíng)商環(huán)境和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境極大改善；非稅收入大幅削減，各類非稅形式的收入統(tǒng)一歸稅務(wù)部門征收，政府收入更加規(guī)范化。這位財(cái)政學(xué)者認(rèn)為，要達(dá)到減輕企業(yè)稅負(fù)，穩(wěn)定市場(chǎng)主體，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力的目的，“需要綜合施策”。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授朱青觀察到，新冠肺炎疫情出現(xiàn)后，多數(shù)國(guó)家采取的財(cái)政政策對(duì)沖措施是緩稅和擴(kuò)大財(cái)政赤字，較少采取減稅和改革稅制。“因?yàn)闇p稅一般是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的，用它來(lái)熨平經(jīng)濟(jì)周期，經(jīng)濟(jì)差時(shí)減點(diǎn)稅，好的時(shí)候再把稅增回來(lái)。”

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院公共收入研究中心副主任許文在《中國(guó)稅收政策報(bào)告(2021-2022)》一書(shū)中寫(xiě)道，未來(lái)的減稅降費(fèi)應(yīng)服從于完善稅費(fèi)制度的需要，無(wú)論是減稅還是降費(fèi)，應(yīng)當(dāng)是完善制度的一個(gè)副產(chǎn)品，如稅收制度和社保體制的改革，而不是短期政策措施。

許文說(shuō)，減稅降費(fèi)主要是為企業(yè)減負(fù)，增加了企業(yè)的現(xiàn)金流，進(jìn)而增加利潤(rùn)和財(cái)力，對(duì)于穩(wěn)定企業(yè)的短期經(jīng)營(yíng)作用很大。但在穩(wěn)定預(yù)期方面，企業(yè)面對(duì)著諸多的不確定性因素，不能僅僅依靠減稅降費(fèi)來(lái)解決問(wèn)題，需要做長(zhǎng)期戰(zhàn)略性考慮。

與此對(duì)應(yīng)的問(wèn)題是，如果政府長(zhǎng)期實(shí)施減稅降費(fèi)政策，會(huì)給市場(chǎng)主體以“減稅降費(fèi)一直在路上”的預(yù)期，可能導(dǎo)致企業(yè)被動(dòng)地等待政策，不利于激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。他建議，為減少企業(yè)對(duì)減稅降費(fèi)政策的依賴，應(yīng)推動(dòng)階段性的稅費(fèi)優(yōu)惠政策制度化，以更為規(guī)范的制度化政策安排來(lái)確保企業(yè)的合理稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平。

在保持宏觀稅負(fù)相對(duì)穩(wěn)定的前提下通過(guò)制度性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅來(lái)實(shí)施減稅降費(fèi)，以此在經(jīng)濟(jì)面臨“三重壓力”時(shí)構(gòu)建更大的確定性。顯然，在“十四五”期間，這對(duì)政府來(lái)說(shuō)又是一場(chǎng)新的考驗(yàn)。