今年，財政部中國財政科學(xué)研究院一支近20人的團隊用了10個月對我國的財政情況進行了疏理，采集了全國31個省(自治區(qū)、直轄市)、333個城市以及136個區(qū)縣的經(jīng)濟社會指標、一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算以及債務(wù)的 2017—2019 年收入側(cè)數(shù)據(jù)，分析后得出的結(jié)論是：“大規(guī)模減稅降費空間已有限，結(jié)構(gòu)性減稅還有空間。”

這個團隊由中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希、中國財政科學(xué)研究院公共收入研究中心副主任梁季領(lǐng)銜。梁季告訴中青報·中青網(wǎng)記者，從目前的宏觀稅負水平和財政風(fēng)險來看，繼續(xù)實施大力度的普遍性降稅(費)的空間已經(jīng)非常有限。“十四五”期間，政府將在穩(wěn)定宏觀稅負的背景下推進有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅(費)。

拉開減稅降費大幕

我國新世紀減稅降費的大幕是在2009年拉開的。為應(yīng)對金融危機沖擊、促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，“實施結(jié)構(gòu)性減稅政策”作為積極財政政策重要內(nèi)容之一首次寫入當年的政府工作報告。之后的十余年，“減稅降費”成為稅費政策調(diào)整的主基調(diào)。

由此，我國小口徑的宏觀稅負一改1994年以來持續(xù)上升的趨勢，從2012年的歷史高點18.62%下降至2019年的15.94%，稅收收入增速也從2011年的23%下降至2019年1%，切實減輕了市場主體負擔(dān)，激發(fā)了市場活力，對于穩(wěn)定經(jīng)濟增速、提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

2019年減稅降費2.36萬億元，拉動當年GDP增長0.8個百分點，拉動固定資產(chǎn)投資增長0.5個百分點，拉動社會消費品零售總額增長1.1個百分點。而今年為了對沖新冠肺炎疫情影響，減稅降費規(guī)模更大，前三季度，全國新增減稅降費累計達20924億元。

廣東星聯(lián)精密機械有限公司總經(jīng)理姜曉平說，近兩年，企業(yè)享受研發(fā)費用加計扣除和高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠，累計減免所得稅近700萬元；而增值稅稅率下調(diào)，預(yù)計可為企業(yè)新增減稅100萬元。這些省下的資金都投入到了產(chǎn)品研發(fā)、裝備更新和人才引進中，企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展也吸引了海內(nèi)外的商家前來合作。

2019年2月起，全國人大常委會預(yù)算工作委員會(以下簡稱“預(yù)算工委”)組成調(diào)研組，赴江蘇、黑龍江、新疆等省(自治區(qū))實地調(diào)研并開展相關(guān)專題調(diào)研。預(yù)算工委組織的問卷調(diào)查顯示，在753家調(diào)查對象中，超過92%認為減稅降費政策措施落實情況好或者較好。從調(diào)研的情況看，減稅降費政策措施力度大、受益面廣、成效明顯。

更為關(guān)鍵的是市場預(yù)期。自2018年以來，穩(wěn)預(yù)期作為“六穩(wěn)”內(nèi)容之一，成為宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，預(yù)期的背后是信心。

梁季表示，減稅降費天然具有穩(wěn)定預(yù)期的作用，它可以提高居民可支配收入和投資利潤率，擴大內(nèi)需，增強企業(yè)投資信心，提升市場活力。而政策背后傳遞出的“政府讓利于民”的積極信號，更是能激發(fā)居民個人的消費意愿，提振企業(yè)家信心，進而為經(jīng)濟發(fā)展注入確定性。

財政運行“緊平衡”

減稅降費政策的持續(xù)，核心問題在于如何彌補因大規(guī)模減稅降費造成的財政收支缺口，保證財政特別是地方政府財政的可持續(xù)性。

從中央政府層面來看，財政平衡主要來自兩個方面：一是適度提高赤字率，二是增加特定金融機構(gòu)和央企上繳利潤。因此，中央政府自身的財政可持續(xù)性問題不大。但對于地方政府來說，如果在外部因素影響下，經(jīng)濟提振效果不佳，那么減稅降費帶來的收入下降會對其造成一定的財政收支壓力。

迄今，全國以及各省財政數(shù)據(jù)已被收錄在財政部網(wǎng)站，這些數(shù)據(jù)在《中國財政年鑒》里最早可查詢到1992年。但若你想觀察中國財政運行的全貌，基層財政的數(shù)據(jù)必不可少。這是劉尚希、梁季團隊編寫《中國政府收入全景圖解(2020)》的初衷。數(shù)據(jù)顯示，全國有部分地方政府財政運行處于“緊平衡”狀態(tài)。

比如，團隊在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)某省人均財力弱，屬于典型的“吃飯”財政。當前該省的一些重大國家戰(zhàn)略實施進入關(guān)鍵期，打好“三大攻堅戰(zhàn)”、落實國家民生指標政策、推動全省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級等支出需求很大。

同時，該省有3/4的縣(市、區(qū))屬于“吃補助”的弱縣，其中近80%的縣(市、區(qū))上級轉(zhuǎn)移支付收入占一般公共預(yù)算支出一半以上。2019年1—6月，一般公共預(yù)算收入增速低于6%的縣(市、區(qū))有23個，其中11個負增長，財政運行始終處于“緊平衡”狀態(tài)。

隨著減稅降費力度的加大，特別是2019年更大規(guī)模減稅降費政策實施后，疊加民生等剛性支出不減，地方財政收支壓力更加凸顯。

1992—2013年，我國一般公共預(yù)算支出增速連續(xù)22年保持在10%，其中8年保持在20%以上；2014—2019年降至10%以內(nèi)，但仍連續(xù)5年高于收入增速，上述形勢導(dǎo)致大部分年份均有赤字。

“財政能夠承擔(dān)的風(fēng)險有限度，超出限度后，不僅會推升隱性赤字和債務(wù)，而且會擴大公共風(fēng)險。”“這當中的關(guān)鍵就是平衡”，梁季說，財政要統(tǒng)籌考慮的關(guān)系很多，比如長遠與當前、發(fā)展與穩(wěn)定、供給與需求、節(jié)奏和力度等。

她強調(diào)，面對外部發(fā)展環(huán)境的不確定性和經(jīng)濟下行的壓力，減稅降費政策既不能缺位，也不能越位。

蛋糕不可能無限做大

減稅有三種效應(yīng)，一是擴內(nèi)需、刺激經(jīng)濟增長，二是降成本，三是引導(dǎo)和穩(wěn)定預(yù)期。

減稅降費能夠拉動經(jīng)濟增長的前提和關(guān)鍵點是，企業(yè)和居民要將減稅降費“好處”用出去，即投資或消費，否則不會帶來經(jīng)濟增長。并且無論是投資還是消費，后續(xù)傳導(dǎo)機制也都在于帶來消費的無限次循環(huán)，只有消費循環(huán)一直繼續(xù)下去，才能產(chǎn)生減稅降費的乘數(shù)效應(yīng)。

我國2019年全年減稅降費2.36萬億元，其中給居民減稅降費0.58萬億元，給企業(yè)減稅降費1.79萬億元(減降流轉(zhuǎn)類稅費1.43萬億元，所得類稅費0.36萬億元)。根據(jù)中國財政科學(xué)研究院團隊的測算，給居民減稅拉動經(jīng)濟增長0.57萬億元，給企業(yè)減稅降費拉動經(jīng)濟增長在1.42—2.28萬億元之間，其中減流轉(zhuǎn)類稅費拉動GDP增長1.18—1.79萬億元，減所得類稅費拉動GDP增長0.23—0.48萬億元。

與此同時，減稅降費對財政可持續(xù)的挑戰(zhàn)與日俱增，一般公共預(yù)算收支缺口率逐年攀升。1994—2012年之間，只有少數(shù)年度(主要集中于1998年亞洲金融危機之后的2000—2003年)一般公共預(yù)算收支缺口率超過2%，但自2015年以來，一般公共預(yù)算收支缺口率急劇擴大，2015年突破3%，至2019年已經(jīng)達到4.89%，一般公共預(yù)算收支平衡越發(fā)依賴于調(diào)入資金和債務(wù)。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》在“全面深化改革，構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”一章指出，要建立現(xiàn)代財稅金融體制。加強財政資源統(tǒng)籌，加強中期財政規(guī)劃管理，增強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障。

這是決策層首次提及“加強財政資源統(tǒng)籌”，傳達出的信號不言而喻，政府要過“緊日子”，如何鐵腕壓減財政支出、把錢用在刀刃上，是擺在各級政府面前的一道考題。

顯然，作為短期政策措施實施，減稅降費的空間已極小。劉尚希認為，未來繼續(xù)實施減稅降費政策應(yīng)該和稅制的完善結(jié)合起來，“減稅降費應(yīng)當是制度完善的一個副產(chǎn)品。”

蛋糕不可能無限制做大，未來，分好蛋糕成了更重要的選項。梁季說，我國正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，周期性、結(jié)構(gòu)性、體制性問題相互交織，需要減稅降費政策以對沖經(jīng)濟周期性下行壓力，更需要以稅費政策調(diào)整順應(yīng)和引導(dǎo)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性變革、以稅費制度改革解決經(jīng)濟發(fā)展中深層次的體制性機制性問題。

推進結(jié)構(gòu)性減稅

減稅降費的故事還會繼續(xù)。剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，要持續(xù)激發(fā)市場主體活力，完善減稅降費政策，強化普惠金融服務(wù)，更大力度推進改革創(chuàng)新，讓市場主體特別是中小微企業(yè)和個體工商戶增加活力。

這在梁季看來，具體到稅負上，就是在保持宏觀稅負相對穩(wěn)定的前提下實行有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅(費)，即通過稅費制度(政策)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實現(xiàn)我國稅制體系結(jié)構(gòu)、稅費收入結(jié)構(gòu)、稅源結(jié)構(gòu)以及納稅人結(jié)構(gòu)向更加均衡的方向發(fā)展。

她說，結(jié)構(gòu)性減稅(費)既是應(yīng)對當前新冠肺炎疫情帶來的暫時的經(jīng)濟“斷崖式”下跌之需，也是我國當前所處的“三期”疊加階段所決定的，更是全面深化改革，加快形成新發(fā)展格局的要求。

比如通過更科學(xué)合理的增值稅制度安排，減少其對生產(chǎn)者、消費者決策行為的“干擾”，提升市場運行效率；通過優(yōu)化所得稅制度(政策)，提高個人和企業(yè)的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新能力，增強微觀主體活力，促進實體經(jīng)濟和金融的良性循環(huán)，擴大中等收入群體，激活蟄伏的發(fā)展?jié)撃艿取?/span>

北京國家會計學(xué)院財稅政策與應(yīng)用研究所所長李旭紅認為，實施減稅降費是邁向現(xiàn)代稅收制度、適應(yīng)經(jīng)濟全球化外部環(huán)境的重大舉措，下一步需要立足建立現(xiàn)代稅收制度的方向，既在增值稅、個人所得稅改革中體現(xiàn)減稅的要求，以改革促減稅；又要瞄準建立市場化、法治化、國際化的現(xiàn)代稅制大方向。

她建議，在鞏固和拓展減稅降費政策成效的同時，政府要進一步深化稅收制度和養(yǎng)老保險制度改革，大力提升政府性基金、行政事業(yè)性收費和其他涉企收費管理的制度化與規(guī)范化水平，大力加強政府收入法治化建設(shè)，進一步加強預(yù)算管理，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院副院長于洪還提到了減稅降費的空間問題，她覺得明年要繼續(xù)釋放減稅降費的紅利，可以在一些規(guī)費方面下功夫，例如一些公用事業(yè)費或行政管理費用有一些空間可以讓渡給消費者。

“十四五”期間，既要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，又要避免結(jié)構(gòu)性矛盾積聚，新一輪積極財政政策考驗的是政府調(diào)控經(jīng)濟的能力與水平。