今年全國兩會審議通過的政府工作報告指出，2014年要“清費立稅，推動消費稅、資源稅改革”。占據(jù)我國能源消費結(jié)構(gòu)達70%的煤炭資源稅改革在徘徊多年后迎來了加速期。

資源稅從量計征早已“過時”

當(dāng)前煤炭仍根據(jù)國務(wù)院1993年頒布的《資源稅暫行條例》，按“從量計征”的方法征稅。以動力煤為例，即是根據(jù)重量為計稅依據(jù)，按照固定稅額標(biāo)準(zhǔn)計征。企業(yè)納稅多少與開采量掛鉤，而與資源價格無關(guān)。

1984年以前，我國對資源開采并無稅收規(guī)定。1984年9月18日，國務(wù)院頒布《資源稅條例（草案）》，決定從1984年10月1日起對開采石油、天然氣和煤炭的企業(yè)開征資源稅，采用從價定率的方式，計稅依據(jù)是銷售利潤率超過12%的利潤部分。

然而，由于受1985年鋼材、水泥等建筑材料的輪番漲價，以及企業(yè)財會制度變化等因素的影響，1986年財政部先后發(fā)布《關(guān)于對煤炭實行從量定額征收資源稅的通知》（已失效），對資源稅改用從量定額征收。

1994年，《資源稅暫行條例》正式實行。資源稅的征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，不管企業(yè)是否盈利普遍征收。

隨著全社會工業(yè)化的快速發(fā)展，煤炭產(chǎn)品產(chǎn)量快速增長，新生的各種行業(yè)所需的煤炭品種不斷衍生，煤炭價格不斷上漲。2003年，煤炭資源開始實行“招拍掛”（招標(biāo)、拍賣、掛牌）。此后，在煤炭行業(yè)公認的“黃金十年”中，煤價由一噸幾十元增長到上千元。

但與此同時，資源稅并未做過任何調(diào)整。在煤炭銷售價格高漲的前提下，每噸煤征收的資源稅不分類別，只按定額征收，出現(xiàn)了一種與稅收經(jīng)濟規(guī)律完全相反的奇怪現(xiàn)象：價格越高征收率越低，造成企業(yè)利潤與資源稅稅負成反比，進而導(dǎo)致資源開采浪費和利用不合理。

山西汾渭能源咨詢有限公司煤炭市場分析師王旭峰告訴《中國經(jīng)濟周刊》，在施行從量計征的過程中，價格變化并不影響企業(yè)稅負，因此導(dǎo)致許多企業(yè)注重開采優(yōu)質(zhì)資源而放棄部分劣質(zhì)資源，造成了資源浪費。然而，也正是由于煤炭價格不斷上漲，地方政府設(shè)立了過多的收費項目，在煤炭運銷環(huán)節(jié)上，收費非常復(fù)雜。

從2004年起，國家先后分4次，對18個省份上調(diào)了煤炭資源稅。但是，原本計劃2007年實行的資源稅改革，由于通脹壓力加大被暫停。

2010年，經(jīng)過新疆試點，石油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征的改革推廣到12個省份。煤炭資源稅的改革呼聲也越來越強烈。

今年兩會，全國政協(xié)委員、財政部財政科學(xué)研究所所長賈康公開表示，他所提交的提案是“以經(jīng)濟手段為主化解霧霾等環(huán)境威脅”，建議逐步將資源稅覆蓋到煤炭行業(yè)。

賈康表示，資源稅是現(xiàn)有稅種的一種“綠化”，稅率制定機制由“從量”變“從價”，更能體現(xiàn)資源產(chǎn)品的稀缺性。如果改為從價計征方式，“哪怕是5%，稅負一下子也能提高10倍。”

寒冬期是改革的好時機

王旭峰介紹說，針對煤炭資源稅改革的聲音每年都有。2011年11月1日，修改后的《資源稅暫行條例》正式施行。此前的每噸石油資源稅為30元、天然氣每千立方米7~9元，一律調(diào)整為按產(chǎn)品銷售額的5%計征。而煤炭資源稅改革卻遲遲沒有落地，主要原因在于當(dāng)時煤價仍處于上行趨勢，推動資源稅從價計征，煤企較容易將壓力轉(zhuǎn)移到電力、鋼鐵等下游產(chǎn)業(yè)。“（改革）在煤價下行的時期比較容易推進。”

從2011年第四季度開始，煤炭行業(yè)形勢已經(jīng)出現(xiàn)了大逆轉(zhuǎn)，并且沒有走好的跡象，改革的時機悄然而至。中國煤炭工業(yè)協(xié)會發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年前11個月大型煤炭企業(yè)利潤同比下降37.03%，虧損額同比上年增加16.7%。

在宏觀經(jīng)濟增速放緩、國家環(huán)境戰(zhàn)略調(diào)整、煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的大背景下，煤炭企業(yè)利潤持續(xù)下降。業(yè)內(nèi)人士普遍反映，煤炭行業(yè)已進入“寒冬期”。

國家稅務(wù)總局局長王軍指出，因目前CPI（居民消費價格指數(shù)）和PPI（工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格指數(shù)）都比較低。煤炭處于買方市場，實行從價計征改革對下游產(chǎn)業(yè)的影響較小，是推進資源稅改革的最好時機。

煤炭資源稅改革似已無懸念，而對企業(yè)來說，由“從量計征”轉(zhuǎn)向“從價計征”究竟意味著什么？

按照此前山西、新疆等多地上報的資源稅從價計征改革方案顯示，擬征稅率區(qū)間為2%~10%。許多業(yè)內(nèi)分析認為，未來“從價計征”的稅率或?qū)凑?011年我國油氣資源稅改革的經(jīng)驗，按照產(chǎn)品銷售額的5%征收。

安徽某大型煤電集團子公司財務(wù)人員為《中國經(jīng)濟周刊》算了一筆賬：目前無煙煤市場含稅價約為每噸400元人民幣。以一個年出產(chǎn)100萬噸無煙煤的礦井為例，按照從量計征的方式，資源稅約為3.2元×100萬噸，為32萬元。若按照從價計征的方式，以5%的稅率計算，資源稅則為5%×100萬噸×400元，為200萬元，是之前的6.25倍。

改革的關(guān)鍵是清費立稅

然而，煤炭資源稅的改革并非計征方式改變這么簡單。“有考慮過這方面（煤炭資源稅改革），目前沒有應(yīng)對的預(yù)案。”山西某大型煤業(yè)集團工作人員告訴《中國經(jīng)濟周刊》，如果最終稅改導(dǎo)致企業(yè)成本增加，也只能將這部分成本轉(zhuǎn)嫁到產(chǎn)業(yè)鏈下游。

企業(yè)的成本壓力遠非資源稅一項。

“涉煤稅費比梁山好漢還要多。”中央財經(jīng)大學(xué)教授、中國煤炭經(jīng)濟研究院院長岳福斌告訴《中國經(jīng)濟周刊》。2013年，由他領(lǐng)導(dǎo)的課題《加快推進我國煤炭稅費制度綜合改革研究報告》（下稱“《報告》”）指出，目前我國涉煤的稅費不少于109項，除21個稅種外，還有不少于88項的各種規(guī)費。其中，比較常見的包括礦產(chǎn)資源補償費、煤炭價格調(diào)節(jié)基金、鐵路建設(shè)基金及各種協(xié)會會費等等。除稅收以外，政府收費占煤炭企業(yè)凈利潤達43%。

“如果其他規(guī)費沒有變化，按現(xiàn)在礦上的利潤水平，改為從價計征會造成虧損。”有財務(wù)人員表示，在產(chǎn)能過剩的大背景下，煤炭行業(yè)已由“暴利行業(yè)”變?yōu)?ldquo;微利”。如果再給企業(yè)成本加碼，或者會更加雪上加霜。

中國礦業(yè)聯(lián)合會副會長陳先達也對《中國經(jīng)濟周刊》分析指出，目前許多省市針對煤炭企業(yè)所征收的，實質(zhì)上是一直“稅費錯位”，等同于另一種形式的資源稅。

岳福斌分析指出，煤炭資源稅費并存的制度對煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了弊病。從微觀角度來講，稅費并存的現(xiàn)實增加了企業(yè)的負擔(dān)；其次是導(dǎo)致中央財政可支配的收入不少，這也可能是中央政府特別強調(diào)要加強煤炭資源稅改革的原因；三是導(dǎo)致管理混亂；四是容易滋生資源腐敗，最終影響了煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

“所以關(guān)鍵是清費立稅。”在岳福斌看來，凡是能夠通過資源稅來收繳的就并入資源稅，能夠計入資源稅的相關(guān)規(guī)費都要取消。在這種形勢下推動煤炭資源稅改革，必須“加減并舉”，為煤炭產(chǎn)業(yè)輸入“正能量”。從價計征方案，不能只考慮國家財政收入最大化的問題，只做財政收入的加法，不做企業(yè)負擔(dān)方面的減法。而所謂的“減法”，就是把其他不合理的收費減掉，這也正是資源稅改革阻力所在。

而在2013年十八屆三中全會期間，賈康在接受媒體采訪時表示，資源稅改革是“牽一發(fā)而動全身”，作為推動基礎(chǔ)品、能源品價格改革的重要契機，將要“牽動整個產(chǎn)業(yè)鏈上的一系列的既得利益”。

“中央政府、地方政府和企業(yè)三者的立場肯定不同。”王旭峰表示，在他看來，地方政府很難放棄規(guī)費。對于部分大型國企，或會采用“以量補價”的方式，從而抵消因資源稅上調(diào)帶來的壓力。而同時在政策壓力下，生產(chǎn)規(guī)模較小和資金能力較為脆弱的中小民營煤礦企業(yè)將逐漸被淘汰出局。“畢竟他們對市場最敏感。”

3月10日，王軍在兩會現(xiàn)場指出，煤炭資源稅改革能很快成功推出。改革的進一步方向是三方面的：一是加快從價計征改革，二是清費立稅，三是逐步擴大征稅范圍。