當(dāng)前嚴(yán)重的霧霾污染問(wèn)題，本質(zhì)上是我國(guó)能源資源稟賦的“先天不足”、能源發(fā)展方式的“后天失調(diào)”矛盾的長(zhǎng)期積累和集中暴露。以煤為主的能源結(jié)構(gòu)和直燃煤比重過(guò)高是引發(fā)霧霾污染的主要原因。近幾年，我國(guó)煤炭消費(fèi)量迅速上漲，占全國(guó)總能源消費(fèi)量的65%以上。2013年，我國(guó)能源消費(fèi)37.6億噸標(biāo)煤，其中煤炭消費(fèi)25億噸標(biāo)煤，是世界上最大的煤炭消費(fèi)國(guó)。我國(guó)煤炭消費(fèi)量占全球煤炭消費(fèi)總量近50%。

大氣污染是目前公眾最為關(guān)注的問(wèn)題之一。全國(guó)人大代表、湖北省政協(xié)副主席、法學(xué)專(zhuān)家呂忠梅建議制定全國(guó)性的、高效的、基于市場(chǎng)的、強(qiáng)制性的煤炭總量控制政策和目標(biāo)，并納入到“十三五”規(guī)劃和長(zhǎng)期規(guī)劃中。

《國(guó)家電網(wǎng)》：以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)和直燃煤比重過(guò)高對(duì)我國(guó)環(huán)境和空氣污染產(chǎn)生怎樣的影響？

呂忠梅：我國(guó)以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)對(duì)空氣質(zhì)量、水資源、地質(zhì)等各種自然資源造成巨大破壞。在空氣污染方面，我國(guó)二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、煙塵排放量的70%、人為源大氣汞排放量的40%，以及二氧化碳排放量的70%都來(lái)自于燃煤。燃煤產(chǎn)生的煙塵是導(dǎo)致霧霾的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素，燃煤排放的二氧化硫和氮氧化物也是形成酸雨的主要因素，對(duì)居民身體健康和正常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)都有嚴(yán)重威脅。在水資源方面，煤炭生產(chǎn)和加工耗水量大，容易破壞礦區(qū)地下水系，造成居民、牲畜和作物用水困難，部分水資源緊缺的煤炭生產(chǎn)加工地區(qū)會(huì)雪上加霜。在地質(zhì)方面，煤炭開(kāi)采會(huì)引起地表塌陷變形等問(wèn)題，造成土地減產(chǎn)和建筑物的正常使用，危及居民的人身安全?？刂泼禾肯M(fèi)是治理大氣質(zhì)量、水體污染和地質(zhì)破壞的關(guān)鍵。

《國(guó)家電網(wǎng)》：從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，控制煤炭消費(fèi)總量是否能有效提高空氣質(zhì)量？

呂忠梅：美國(guó)、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家也經(jīng)歷過(guò)高煤炭消費(fèi)和嚴(yán)重空氣污染的時(shí)期，但通過(guò)調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，比如降低煤炭在總能源消費(fèi)中的比重至15?25%，提高天然氣、可再生能源、核能等更加清潔的能源品種比重；優(yōu)化煤炭使用結(jié)構(gòu)，比如美國(guó)通過(guò)控制分散型煤炭消費(fèi)，將90%的煤炭消費(fèi)集中到電力部門(mén)；應(yīng)用先進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)等綜合手段，提高高耗煤部門(mén)的能源利用率，成功控制煤炭消費(fèi)總量，實(shí)現(xiàn)污染物減排。

隨著煙氣治理技術(shù)的推廣，末端治理措施的減排空間逐步壓縮，僅依靠工程技術(shù)手段不可能實(shí)現(xiàn)我國(guó)空氣污染治理和應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)。必須從能源結(jié)構(gòu)入手，在加大末端治理的同時(shí)，控制煤炭消費(fèi)總量，從源頭減少大氣污染。

《國(guó)家電網(wǎng)》：設(shè)立全國(guó)性煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)重要性在哪里？

呂忠梅：首先，這是實(shí)現(xiàn)我國(guó)大氣污染治理目標(biāo)的需要。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)全國(guó)空氣質(zhì)量改善提出了明確的要求。目前，從2013年74個(gè)城市PM2.5監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的初步統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，PM2.5平均濃度約為70微克/立方米，超過(guò)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)約1倍。相關(guān)研究指出，要使我國(guó)80%以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的要求，至少要使我國(guó)二次顆粒物的氣態(tài)前體物和一次顆粒物的排放量在2010年的基礎(chǔ)上削減40%?50%。對(duì)于污染物排放集中、灰霾污染嚴(yán)重的華北地區(qū)，則需要更大力度的減排。

在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中，我國(guó)已提出區(qū)域煤炭總量控制措施，但現(xiàn)行的控制目標(biāo)仍然無(wú)法應(yīng)對(duì)當(dāng)前空氣質(zhì)量急劇惡化的嚴(yán)峻局面?？紤]到全國(guó)范圍內(nèi)的霧霾不斷加重，為實(shí)現(xiàn)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中全國(guó)空氣質(zhì)量總體改善的目標(biāo)，必須從能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的角度出發(fā)，在全國(guó)范圍內(nèi)全面、統(tǒng)一研究和規(guī)劃煤炭總量控制。

其次，設(shè)立全國(guó)性煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)是應(yīng)對(duì)氣候變化的需要。我國(guó)二氧化碳排放量的70%都來(lái)自于燃煤。清潔煤技術(shù)雖然可以降低煙塵、二氧化硫和氮氧化物等大氣污染物的排放量，但不能降低二氧化碳的排放量，必須采取煤炭總量控制。

《國(guó)家電網(wǎng)》：設(shè)立全國(guó)性煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)需要什么配套措施？

呂忠梅：在“十三五”規(guī)劃和長(zhǎng)期規(guī)劃中，制定并實(shí)施高效的、基于市場(chǎng)的、強(qiáng)制性的全國(guó)煤炭消費(fèi)總量控制政策和目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資源非敞口供應(yīng)。在制定全國(guó)目標(biāo)時(shí)，應(yīng)綜合考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從生態(tài)環(huán)境、大氣質(zhì)量，以及應(yīng)對(duì)氣候變化的限制約束因素。將全國(guó)性目標(biāo)分配到地方時(shí)，應(yīng)考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然資源、工業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的差異性，科學(xué)合理分配。要建立環(huán)境稅、碳稅、污染費(fèi)等財(cái)政稅收政策，實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，通過(guò)市場(chǎng)方式調(diào)節(jié)煤炭的供需，成為減少過(guò)度開(kāi)采、提高能效和優(yōu)化資源配置的動(dòng)力，同時(shí)為提高煤炭安全生產(chǎn)、環(huán)境治理、健康治理等提供經(jīng)費(fèi)。

同時(shí)，要改變煤炭消費(fèi)結(jié)構(gòu)，控制并減少直燃型、分散型、難管理的小型用煤場(chǎng)所，將煤炭消費(fèi)集中到方便統(tǒng)一管理的電力等行業(yè)，再通過(guò)工程技術(shù)手段降低行業(yè)整體的耗煤需求，提高利用效率，減少污染物和溫室氣體的排放。

此外，我們應(yīng)加快煤炭資源企業(yè)的整合，優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造，并積極推動(dòng)清潔能源的發(fā)展和綠色就業(yè)來(lái)減緩煤炭企業(yè)因煤炭總量控制而遭受的失業(yè)問(wèn)題。