繼去年4月國家發(fā)改委官方文件中首次提及“收縮型城市”概念，近日，發(fā)改委印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》(下稱《任務》)再度提到收縮型城市要瘦身強體。
“未來我國的收縮型城市肯定會越來越多。”廈門大學經(jīng)濟學系副教授丁長發(fā)對第一財經(jīng)記者表示，未來我國人口會向19個城市群集聚，遠離19個城市群的很多鎮(zhèn)、縣甚至地級市有可能會出現(xiàn)收縮。
根據(jù)“十三五”規(guī)劃，這19個城市群包括：化提升東部地區(qū)城市群，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平。培育中西部地區(qū)城市群，發(fā)展壯大東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關中平原城市群，規(guī)劃引導北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極。(其中東北地區(qū)城市群又分為哈長城市群和遼中南城市群)。
東北數(shù)十個城市在收縮
國際上普遍將城市收縮定義為，人口規(guī)模在1萬以上的人口密集城市區(qū)域，面臨人口流失超過2年，并經(jīng)歷結構性經(jīng)濟危機的現(xiàn)象。
目前我國的收縮型城市主要出現(xiàn)東北、西北地區(qū)，以東北地區(qū)最為典型。
其中，相比市域總人口，城市的城區(qū)常住人口更能體現(xiàn)城市的人口變化情況。第一財經(jīng)記者根據(jù)住建部發(fā)布的歷年城市建設統(tǒng)計年鑒，對東北86個城市從2008年到2018年的城區(qū)常住人口變化進行了統(tǒng)計(這期間，一些縣級市撤縣設區(qū)，一些地方新設縣級市，這些城市沒有納入統(tǒng)計)，10年間，東北三省共有37個城市出現(xiàn)城區(qū)常住人口減少，占統(tǒng)計城市的43%。其中減少幅度較大的城市有鶴崗、肇東、雞西、公主嶺、龍井、鞍山、撫順、海城、本溪等地。
由于2013年以來能源經(jīng)濟下行，東北經(jīng)濟放緩，人口外流。若比較2013~2018年這五年的人口數(shù)據(jù)，則更為明顯：5年間，有54個城市出現(xiàn)城區(qū)常住人口減少，占統(tǒng)計城市的63%。
東北地區(qū)的收縮型城市中，有相當一部分是資源枯竭型城市，比如七臺河、伊春、鶴崗、雙鴨山等。此外，東北地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化較早，計劃生育執(zhí)行比較嚴，人口出生率較低，老齡化程度較高，加上近年來能源經(jīng)濟下行、經(jīng)濟增速放緩，人口又進一步外流。這些因素都加速了很多中小城市的收縮。
與此同時，在經(jīng)濟發(fā)達省份的局部區(qū)域，也出現(xiàn)了收縮。比如在第一經(jīng)濟大省廣東，廣州地理研究所杜志威博士與其同事們利用官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，2000~2016年，廣東省絕大部分地方(占比73.17%)常住人口規(guī)模實現(xiàn)了增長，還有8個地方(占比6.51%)人口規(guī)模為負增長，出現(xiàn)持續(xù)性收縮，分別是饒平縣、南澳縣、樂昌市、南雄市、陽山縣、連山縣、連州市、連南縣。
未來，這種現(xiàn)象會越來越多，尤其是隨著去年我國常住人口城鎮(zhèn)化率突破60%，我國的城鎮(zhèn)化將逐漸進入到下半場，進入二次城鎮(zhèn)化階段。相比一次城鎮(zhèn)化過程中人口由鄉(xiāng)到城的流動，二次城鎮(zhèn)化是城市之間的流動，由中小城市向中心城市、大都市集聚。
瘦身強體仍需審慎
面對不少中小城市收縮的局面，《任務》提出，要“穩(wěn)妥調減收縮型城市市轄區(qū)，審慎研究調整收縮型縣(市)”。也就是說，未來一些收縮型城市將合并市轄區(qū)，瘦身強體。
當前一些收縮型城市雖然人口總量不大，但市轄區(qū)卻不小。以去年曾爆出“白菜價”買房的鶴崗為例，2017年年末全市總人口100.9萬人，作為一個地級市，鶴崗轄下6區(qū)兩縣，平均下來一個區(qū)的人口平均也就10萬左右，遠不如東南沿海很多鎮(zhèn)的規(guī)模。
中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經(jīng)記者分析，在城市發(fā)展的過程中，出現(xiàn)收縮型城市是一個客觀現(xiàn)象。既有成長中的城市，也有收縮乃至最后消失的城市。當人口數(shù)變了，原來很多的區(qū)劃就占用了行政資源，成本不能下降，服務的人口卻越來越少，因此進行區(qū)劃調整能提高資源配置的效率。
他還表示，雖然現(xiàn)在由于各種因素，區(qū)劃調減比較難，但是隨著時間的推移，當?shù)氐娜嗽絹碓缴?，行政區(qū)劃的調整、行政機構的撤銷就是水到渠成的事了。
中國區(qū)域經(jīng)濟學會副會長兼秘書長陳耀向第一財經(jīng)記者分析，是否壓縮城市發(fā)展空間，減少行政區(qū)劃，應該分類施策，要判斷一個城市衰弱的原因。“有些收縮型城市，人口在流出，經(jīng)濟發(fā)展不好，但這可能是短期現(xiàn)象，未必是長期趨勢。比如因為產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟結構導致的主導產(chǎn)業(yè)規(guī)模壓縮、投資減少、就業(yè)減少、人口就外流，我們非但不能壓縮城市的空間，還要通過結構調整、優(yōu)化環(huán)境、吸引要素等措施，盡可能地恢復城市發(fā)展的活力。”
陳耀分析，從行政區(qū)劃上來講，要縮減的是一些區(qū)劃設置不合理的地方。所謂不合理就是有些地方自然生態(tài)等條件不太好，離大城市又比較遠，但還是賦予了它們很大的發(fā)展權限，那么這些區(qū)劃可以適當做調整。總的來說，優(yōu)化行政區(qū)劃，還是要持審慎的態(tài)度。
提升城市等級不應依賴區(qū)劃調整
在一些地方收縮的同時，一些地方隨著人口的大量流入，也需要進行區(qū)劃調整。比如廣東、浙江、江蘇的很多特大鎮(zhèn)，動輒數(shù)十萬人口，但卻只是一個鎮(zhèn)的建制，人員編制等遠遠滿足不了需求，是典型的“小馬拉大車”。對這些地方，《任務》提到要按程序推進具備條件的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設市。
去年8月30日，浙江省人民政府正式發(fā)文：經(jīng)國務院批準，國家民政部復函浙江省人民政府，同意撤銷蒼南縣龍港鎮(zhèn)，設立縣級龍港市。龍港也是新型城鎮(zhèn)化建設以來，首個由鎮(zhèn)實現(xiàn)改市的特大鎮(zhèn)。
除了特大鎮(zhèn)改市，一些中心城市隨著人口流入，市轄區(qū)也有望進行調整，擴大中心城市平臺和容量?！度蝿铡诽岬?，要提升中心城市能級和核心競爭力。優(yōu)化發(fā)展直轄市、省會城市、計劃單列市、重要節(jié)點城市等中心城市，強化用地等要素保障，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局。完善部分中心城市市轄區(qū)規(guī)模結構和管轄范圍，解決發(fā)展空間嚴重不足問題。
這意味著，未來將有不少中心城市繼續(xù)通過撤縣設區(qū)以及合并周邊地區(qū)等方式，做大做強中心城市平臺。實際上，近年來各地紛紛將下轄的縣、縣級市改區(qū)，或者合并周邊地區(qū)，以此增強中心城市平臺，比如萊蕪并入濟南、西咸新區(qū)由西安代管、縣級市簡陽正式劃歸成都代管等。
第一財經(jīng)記者對33個重點城市的土地面積、常住人口數(shù)據(jù)進行梳理后發(fā)現(xiàn)，有15個城市的土地面積低于1萬平方公里，包括上海、廣州、南京、鄭州、武漢等，此外廈門、深圳、東莞、佛山和無錫都不足5000平方公里。
丁長發(fā)說，深圳、廈門等中心城市的經(jīng)濟質量相當好，但由于行政區(qū)劃問題，確實制約了城市的進一步發(fā)展，需要進一步優(yōu)化。未來土地指標也應該跟人走，收縮型城市土地指標用不完，而很多人口流到大城市去，比如廣州、深圳、杭州等地土地指標就應該隨著常住人口的增加而增加。
不過，陳耀提醒，通過“縣改市”“縣改區(qū)”去擴大某些城市的規(guī)模、提升城市的等級，這是一種外延式的辦法。很多城市想做大做強，提升競爭力，總是希望能夠通過區(qū)劃調整合并一些縣市，使得城市面積擴大、經(jīng)濟總量增加，但帶來的后果就是大家不從創(chuàng)新、改善城市環(huán)境等問題上做文章，這應當避免。(第一財經(jīng))