從“清庫存”到“拼質(zhì)量”轉(zhuǎn)變
談到PPP政策調(diào)整，不得不提2017年的“清理”措施。2017年11月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(業(yè)內(nèi)稱“92號文”)，要求啟動對總投資超173萬億元的萬余個PPP入庫存量項目進(jìn)行集中清理，清退不合規(guī)項目。此次清理中全國PPP綜合信息平臺項目庫退庫項目達(dá)2330個。
2018年下半年，PPP政策層面開始回暖。10月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕101號)提出，保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度，并鼓勵社會資本通過PPP模式投入補(bǔ)短板重大項目；11月財政部《關(guān)于印發(fā)政府會計準(zhǔn)則第8號——負(fù)債的通知》(財會〔2018〕31號)提出，同時具備“現(xiàn)時義務(wù)+可靠計量”特性，才符合認(rèn)定為負(fù)債的基本要求。
日前，江蘇省財政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作(PPP)項目財政監(jiān)督的意見》，要求各市縣主動履行在PPP項目全生命周期中的財政監(jiān)督職能，確保PPP模式持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。此前，山東、湖北、山西等地也紛紛出臺文件圍繞加強(qiáng)PPP項目績效管理等方面作出明確要求。
有專家認(rèn)為，經(jīng)歷了2017年以來“最嚴(yán)清理”和大力度規(guī)范后，我國PPP發(fā)展正加速邁入“拼質(zhì)”階段。
“目前我國已成為全球最大的區(qū)域性PPP市場，PPP模式已成為我國穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。”財政部PPP中心主任焦小平在此前舉行的中國PPP學(xué)術(shù)聯(lián)盟2019年第一次會議上表示，世界銀行《2018年度PPP采購報告》指出，在全球135個國家中，中國PPP改革制度和實踐處在全球中上等水平。
財政部PPP中心最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2019年4月末，全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺管理庫項目累計8921個、投資額13.5萬億元。其中，落地項目累計5637個、投資額8.6萬億元，落地率63.2%，環(huán)比上升0.5個百分點。
探索建立績效考核體系
“湖北省正積極探索PPP項目績效考核體系。”湖北發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，比如，湖北省荊門市從考核對象、主體、目的、內(nèi)容、方法、指標(biāo)設(shè)定等九方面，系統(tǒng)地對PPP項目績效考核機(jī)制加以規(guī)范。
今年以來，在各地的PPP管理實踐中，“績效”成為一個關(guān)鍵詞，各地在PPP績效考核方面也在不斷加強(qiáng)探索。
比如，今年4月山西省財政廳發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作(PPP)項目全生命周期績效管理的通知》，提出強(qiáng)化PPP項目績效評價結(jié)果剛性約束，形成績效評價結(jié)果與財政支出相掛鉤的機(jī)制，實現(xiàn)按效付費。山西省臨汾市制定PPP項目績效控制工作流程，對項目投資、施工管理、運營維護(hù)、轉(zhuǎn)讓移交等各個階段進(jìn)行全程監(jiān)督審計，規(guī)范整個投資建設(shè)過程。
今年3月，山東決定在全省開展PPP“績效管理年”活動，引導(dǎo)PPP項目各參與方強(qiáng)化績效理念。青海要求加強(qiáng)PPP常態(tài)化管理，最大程度發(fā)揮項目預(yù)期績效。
“PPP不是一個單純的融資工具，而是一項綜合性的改革舉措。國家推廣PPP的目的，是要通過引入市場資金、資源和機(jī)制，優(yōu)化資源配置、轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力，讓專業(yè)人干專業(yè)事，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。”財政部金融司副司長董德剛在不久前舉辦的全國財政系統(tǒng)PPP政策及業(yè)務(wù)培訓(xùn)班上表示，應(yīng)堅持做“真PPP”。
今年3月份，財政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》發(fā)布后，各地進(jìn)一步加強(qiáng)入庫審核和規(guī)范管理，持續(xù)清理不合規(guī)項目，4月份共清退項目64個、涉及投資額786億元；新入管理庫發(fā)布項目142個、投資額2008億元。
今年以來，各地PPP項目入庫更趨嚴(yán)格審慎，這也為提升PPP項目質(zhì)量進(jìn)一步筑牢了基礎(chǔ)。今年4月底，廣東省財政廳在公布2019年1月份PPP項目入庫審核情況時，提出廣州市黃埔區(qū)、江門市本級、江門市新會區(qū)、梅州市興寧市、陽江市高新區(qū)在個別年份全部PPP項目支出責(zé)任占比一般公共預(yù)算支出已超過7%，給予風(fēng)險提示，并要求這些地區(qū)市級財政局督促項目所在地加強(qiáng)財政風(fēng)險防控，審慎開展新建PPP項目。
此外，在嚴(yán)格審慎管理的同時，各地的PPP實踐也不斷創(chuàng)新。近期杭衢鐵路(建衢段)項目全線開工，該項目采用PPP模式，PPP范圍內(nèi)總投資額214.85億元，通過“PPP+EPC”公開招標(biāo)、“PPP+土地綜合開發(fā)”投融資等方式，有效保障了項目快速落地。