“新土改”臨近，與之配套的工業(yè)用地制度改革方案，亦逐步清晰。

國土部副部長胡存智曾在一次內(nèi)部會議上表態(tài)稱，國土資源部將修訂《劃撥用地目錄》，擴大有償使用范圍。同時，還要采取措施提高工業(yè)用地價格。探索實行“租讓結(jié)合、先租后讓”的工業(yè)用地供應(yīng)制度，積極推行工業(yè)用地出讓彈性年期制。

除了通過提高地價，推行工業(yè)彈性年期制度，去提高工業(yè)用地的集約使用效率，21世紀經(jīng)濟報道采訪了解，已經(jīng)出讓的存量用地的退出機制也將是國土部配套制度改革的一個重點。

國土部下屬部門一位知情人士介紹，國土資源部正在醞釀、研究專門針對存量用地管理的新制度和手段，擬將存量用地交易、開發(fā)、建設(shè)與新增建設(shè)用地進行“區(qū)別管理”，提高企業(yè)退出的積極性。

在存量用地管理新規(guī)上，上述國土部下屬智囊人士表示，國土部也開始考慮研究建立一個市場化的存量用地退出的交易平臺，提高企業(yè)騰退的積極性。

“存量用地的再利用，無須占用新增建設(shè)用地指標，是節(jié)約集約利用土地的一大方向。”上述國土部下屬智囊的人士介紹，國土部有關(guān)工業(yè)用地改革的一系列制度，將作為未來土地管理制度改革的一個突破口，以解決新型城鎮(zhèn)化的用地需求。

另據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者采訪了解，國土部將聯(lián)合審計、紀檢監(jiān)察以及司法機關(guān)建立土地執(zhí)法監(jiān)察工作小組，嚴厲打擊非法圈地、囤地和粗放浪費土地的行為，嚴格執(zhí)行閑置土地處置政策，依法依紀追究有關(guān)人員的責任。

低價供給后遺癥

國土資源部的一份統(tǒng)計顯示，2013年二季度，全國105個重點監(jiān)測城市的商業(yè)、住宅、工業(yè)地價分別為6044元、4799元和684元/平方米，工業(yè)用地地價明顯較低。

低價供給背后，上海良玉投資集團總經(jīng)理郭玉良表示，這種打擦邊球行走在房地產(chǎn)模糊地帶的方式的問題也逐漸顯現(xiàn)，“比如大量的圈地、低效用地以及小產(chǎn)權(quán)房的問題。”

以小產(chǎn)權(quán)房為例，郭玉良表示，轉(zhuǎn)性比較是小范圍的，有很多拿工業(yè)地塊的開發(fā)商，再轉(zhuǎn)手做商業(yè)用途后，沒有轉(zhuǎn)性，并沒有拿到大產(chǎn)權(quán)證，嚴格上來說，應(yīng)該屬于違章的小產(chǎn)權(quán)項目。

“也正是如此。”國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院研究員肖金成亦表示，土地城鎮(zhèn)化高于人口城鎮(zhèn)化，多地出現(xiàn)鬼城、空城的現(xiàn)象，這也是導(dǎo)致實體經(jīng)濟空心化的一個重要原因。

多名智庫專家經(jīng)過近7個月的全國調(diào)研起草的《產(chǎn)業(yè)園區(qū)助推實體經(jīng)濟發(fā)展報告》，也提出，在工業(yè)地價“低價”供給的背景下，借產(chǎn)業(yè)名義，行住宅、商業(yè)開發(fā)，圈地之實的情況普遍存在，且這種以地產(chǎn)開發(fā)的主導(dǎo)不利于實體經(jīng)濟的發(fā)展。

但是上述低價圈地、打“擦邊球”違規(guī)操作的模式或?qū)⒃?014年得到扭轉(zhuǎn)。

除此之外，國土部也將通過提高工業(yè)用地價格，提高企業(yè)節(jié)約集約用地的積極性；以及探索彈性出讓的模式，在源頭上斷絕圈地的情況。

退出博弈

已經(jīng)出讓的存量用地的退出機制也將是國土部配套制度改革的一個重點。

上述國土部的一位人士表示，國土部解決新型城鎮(zhèn)化用地需求的一個基本原則，就是在控制新增建設(shè)用地計劃指標的背景下，向存量做文章，而存量釋放的潛力非常大。

胡存智介紹，我國目前城鎮(zhèn)用地水平比原來設(shè)想的要粗放，城鎮(zhèn)低效用地占到40%，其中相當一部分即為工礦存量用地。

《產(chǎn)業(yè)園區(qū)助推實體經(jīng)濟發(fā)展報告》也顯示，中國工礦用地供應(yīng)率占國有建設(shè)用地供應(yīng)量的40%-50%，目前工業(yè)用地使用年限是50年，而大部分產(chǎn)業(yè)生命周期都短于50年。

“盤活這部分工業(yè)存量用地，對于解決新型城鎮(zhèn)化用地需求非常關(guān)鍵。”北京大岳咨詢有限責任公司總經(jīng)理金永祥如是稱。

原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源也表示，將騰出的大量工業(yè)存量用地升級為住宅及商業(yè)用地，不僅可以抑制房價高漲，化解現(xiàn)有城市房地產(chǎn)泡沫，還可以為地方政府帶來數(shù)額可觀的土地出讓金收入，用于逐步償還地方政府的巨額存量債務(wù)。

雖然退出的方向一定，但由于利益機制存在，退出的難度很大。

中國國土資源經(jīng)濟研究院研究員郝慶介紹，工業(yè)用地騰退難的一大原因就是土地用途監(jiān)管，商業(yè)和住宅是拿地之后出售，但是工業(yè)只能是廠房，不能做住宅和商業(yè)，且對建筑系數(shù)、容積率等有明確的規(guī)定，廠房的標準體系不一樣，再加上各工廠的廠房標準不一樣，買賣很難，因此價格很難上去。

在郝慶看來，實施工業(yè)用地二次開發(fā)是一個方向，其中不可避免就是二次開發(fā)后的土地用途變性的問題，以及由此帶來的開發(fā)成本、原土地使用者和政府利益博弈。

據(jù)郭玉良了解，目前大部分企業(yè)騰退的方式多由政府主導(dǎo)，“對于那些經(jīng)濟效益不好，或者已經(jīng)關(guān)閉，土地已經(jīng)閑置的土地，地方政府的收儲部門會主動找到企業(yè)，要求其騰退、搬遷，其間，會按照第三方評估價格給企業(yè)支付騰退費用。”

“因為地方政府土地收儲費用有限，因此評估價格并不是很高。”郭玉良介紹，另外，還存在部分工業(yè)用地在收回后，進行土地用途變性，再重新掛牌出讓的情況，從而帶來了土地二次開發(fā)的明顯溢價。

“這其中就有一個矛盾。”郭玉良表示，企業(yè)在退出利益上會有很大意見，據(jù)其了解，部分企業(yè)在了解原工業(yè)用地在變性產(chǎn)生的差價后，也存在和政府溝通，在評估價外，再多要些錢的情況。

在郭玉良看來，該模式的一大問題就是政府主動，企業(yè)被動，一旦在利益上存在矛盾，就會減少騰退效率，與此同時，也加大了政府騰退的行政成本。

聯(lián)東U股副總裁王東升認為，建立一個市場的工業(yè)用地交易平臺，對于提高企業(yè)騰退低效、閑置工業(yè)用地的積極性非常重要。

王東升所在的聯(lián)東U股是國內(nèi)最大的產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營商，其在業(yè)務(wù)拓展過程中，也常跟各種企業(yè)接觸，據(jù)其了解，企業(yè)主動騰退，促進工業(yè)用地二次開發(fā)的積極性很大，也更為高效。

“市場化”工業(yè)用地二次開發(fā)機制

據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者采訪了解，國土部正在探索有關(guān)建立市場化工業(yè)存量用地二次開發(fā)機制的可行性。

上述國土部的人士表示，國土部正在探索存量用地的管理新規(guī)，擬將存量用地交易、開發(fā)、建設(shè)與新增建設(shè)用地進行“區(qū)別管理”。

在存量用地管理新規(guī)的探索上，上述國土部人士介紹，涉及三大要點和實現(xiàn)路徑，一是鼓勵社會各方參與存量用地開發(fā)，包括允許原土地使用權(quán)所有人自行開發(fā)；二是妥善處理歷史遺留問題，對歷史遺留的用地問題“從舊、從寬”處理；三是制訂政府與土地權(quán)利人利益共享政策。上述人士亦進一步強調(diào)，上述探索的關(guān)鍵在于提高企業(yè)騰退積極性的同時，不能突破現(xiàn)有的土地利用規(guī)劃和用途管制。

實際上，上述三個方向也在廣東試點兩年有余，21世紀經(jīng)濟報道查看廣東“三舊改造”模式發(fā)現(xiàn)，多個公司的原工業(yè)用地，可以在報批當?shù)卣畬徟?，自行辦理土地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)變，但需要按目前市場商業(yè)土地價格補交土地出讓金差價。

值得一提的是，土地供需緊張的北京有關(guān)自住性商品房的規(guī)定，符合相關(guān)法律法規(guī)的前提下，鼓勵企業(yè)將自有用地用于自住型商品住房的開發(fā)建設(shè)。