2015年8月29日，中國國家主席習(xí)近平簽發(fā)第三十一號(hào)“主席令”，正式發(fā)布經(jīng)十二屆全國人大十六次會(huì)議修訂通過的《中華人民共和國大氣污染防治法》。該法將于2016年1月1日起施行。
在全國人大常委會(huì)對(duì)“大氣法”修訂草案進(jìn)行第二次審議之后，社會(huì)各界對(duì)于當(dāng)時(shí)的修訂草案文本提出了大量的意見，爭(zhēng)議之聲漸起?！赌戏蕉际袌?bào)》于2015年7月22日刊發(fā)報(bào)道：《<大氣污染防治法>修訂：專家為何呼吁“大改”？》，該報(bào)道整理并提出“理順?biāo)悸?rdquo;之后草案中應(yīng)當(dāng)增加的內(nèi)容。這些內(nèi)容中最重要的一部分———大氣環(huán)境質(zhì)量管理和考核，最終寫進(jìn)了正式發(fā)布的“大氣法”里。
不盡善盡美但有進(jìn)步
“這應(yīng)該不僅是環(huán)境保護(hù)部門的法律———盡管環(huán)保部門是該法律實(shí)施的重要主體———《大氣污染防治法》應(yīng)該是全社會(huì)防治大氣污染的行動(dòng)規(guī)則。”
環(huán)境管理的最終目的是環(huán)境質(zhì)量的改善，“一審稿”和“二審稿”(全國人大第一次審議和第二次審議的草案文本)中缺失掉的質(zhì)量管理和考核的內(nèi)容，在“三審”時(shí)已經(jīng)增加，并且突出體現(xiàn)在了“總則”第四條：
國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門，按照國務(wù)院的規(guī)定，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定考核辦法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施考核?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，等等。
接受南都記者采訪的多位專家、官員表示，最終版本的“大氣法”，吸收了多方面的意見，比“二審稿”有較大改進(jìn)。雖然不能說盡善盡美，但歷史地看，也是很大的進(jìn)步。
一直作為專家參與人大修法討論的環(huán)保部環(huán)規(guī)院副院長兼總工王金南對(duì)南都記者說：“這應(yīng)該不僅是環(huán)境保護(hù)部門的法律———盡管環(huán)保部門是該法律實(shí)施的重要主體———《大氣污染防治法》應(yīng)該是全社會(huì)防治大氣污染的行動(dòng)規(guī)則。依法治國，科學(xué)立法，首先要改革立法模式，希望正在啟動(dòng)的《水污染防治法》修訂能夠見效。”
“盡管這部法律還說不上盡善盡美，但是比較之前的法律文本，已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，像對(duì)燃煤、機(jī)動(dòng)車、揮發(fā)性有機(jī)污染物等等方面的管理都提出了新的要求。下一步，就是怎么嚴(yán)格執(zhí)法去實(shí)施的問題了。”環(huán)保部污防司大氣處處長祿世澤說。他告訴南都記者，“大氣法”的修訂籌備工作早在多年前就開始了，但是進(jìn)程一直比較緩慢。大氣“國十條”的出臺(tái)和實(shí)施，需要相關(guān)法律的匹配對(duì)接，因此客觀上加速了這一進(jìn)程。
環(huán)境管理思路大扭轉(zhuǎn)
“質(zhì)量考核不合格要堅(jiān)決問責(zé)、限批，質(zhì)量完成任務(wù)而總量沒有完成的情況下，不僅不應(yīng)該限批，還可以容許適當(dāng)增加排放。”
雖然“大氣法”要為大氣“國十條”提供法律依據(jù)，但多名參與修法討論的專家告訴南都記者，比起可圈可點(diǎn)的大氣“國十條”，“大氣法”的修改草案卻像是走了一趟“回頭路”，曾一度思路不清、主線不明、缺乏邏輯。
比如說，大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染物總量減排的關(guān)系，是“根本目的”與“一種手段”的關(guān)系，卻在法律地位上出現(xiàn)層次不清甚至顛倒主次。修改草案中，涉及大氣污染物總量控制的內(nèi)容不僅比重大而且成體系，是對(duì)地方政府和企業(yè)等等考核、監(jiān)督的重點(diǎn)。相反，已經(jīng)在大氣《國十條》中提出來的“質(zhì)量考核”要求，卻從最初的“大氣法”修訂草稿中“消失”了。此外，涉及到其他各部委、地方政府權(quán)責(zé)的諸多內(nèi)容，如各種標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行等相關(guān)內(nèi)容，也都呈現(xiàn)出博弈之后語焉不詳?shù)木跋蟆?br />
2014年12月，當(dāng)這樣的一份“大氣法”修訂草案提交到全國人大常委會(huì)進(jìn)行審議的時(shí)候，無論是作為最初起草者的環(huán)保部，還是全國人大、各相關(guān)部委，包括隨后向全國人大提出共五千多條意見的近千名社會(huì)公眾，并不是都很滿意。
2015年1月，原清華大學(xué)校長陳吉寧被任命為環(huán)保部新任黨組書記，2月即上任部長。就在他履新環(huán)保部之前的2014年12月26日，陳吉寧還作為十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員對(duì)新法修正案提出了多項(xiàng)修改意見，包括草案需要增加對(duì)地方政府硬性的大氣環(huán)境質(zhì)量考核和約束等。
在8月25日于北京召開的全國環(huán)保廳局長研討班座談會(huì)上，陳吉寧談到“十三五”時(shí)期環(huán)保工作思路時(shí)說，“環(huán)保工作要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，要著力處理好總量與質(zhì)量的關(guān)系。”他說，質(zhì)量是根本，總量是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量的重要手段。實(shí)現(xiàn)質(zhì)量改善，既要通過總量控制解決固定污染源的問題，也要通過有效政策激勵(lì)各方面共同參與加強(qiáng)環(huán)境治理，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的根本改善。尤其是落實(shí)到考核問題上，質(zhì)量是核心，是硬約束。質(zhì)量考核不合格要堅(jiān)決問責(zé)、限批，質(zhì)量完成任務(wù)而總量沒有完成的情況下，不僅不應(yīng)該限批，還可以容許適當(dāng)增加排放。
參與座談會(huì)的一位環(huán)保廳長告訴南都記者：這就是一個(gè)根本性的管理思路的扭轉(zhuǎn)———不再掩耳盜鈴地將手段本身當(dāng)作目的，不再將說不清楚的總量數(shù)字當(dāng)作最重要的考核依據(jù)。雖然，最終的“大氣法”文本在思路上沒有做到特別清晰，但在幾次修改后，已經(jīng)呈現(xiàn)出這種方向性扭轉(zhuǎn)的開端。
塵埃落定的“大氣法”雖然留下了一些遺憾和未竟的爭(zhēng)議，但爭(zhēng)議之中也包含不少期望值。王金南說：“個(gè)人認(rèn)為新修訂的《大氣污染防治法》總體上依然存在一些瑕疵，但如果能夠認(rèn)真地去落實(shí)80%，全社會(huì)都能依法保護(hù)大氣環(huán)境，那么藍(lán)天白云就會(huì)常駐我們的穹頂。”
觀察
1已具“清潔空氣法”雛形
對(duì)比2000年修訂的《大氣污染防治法》，新“大氣法”的條款增加了一倍多，不僅適應(yīng)新的環(huán)境形勢(shì)增加了對(duì)燃煤、機(jī)動(dòng)車、船舶、揮發(fā)性有機(jī)污染物等污染源的管理內(nèi)容，更強(qiáng)化了政府的責(zé)任，并有了更為明確的部門分工，充分體現(xiàn)了社會(huì)各界對(duì)清潔空氣負(fù)有的責(zé)任和義務(wù)。新法雖然名稱上沒有改變，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)有了“清潔空氣法”的雛形。
早在“二審”之前，王金南就曾提出書面建議：建議以《大氣污染防治法》修訂為契機(jī)，借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，并吸取《環(huán)境保護(hù)法》修訂的經(jīng)驗(yàn)，將現(xiàn)行的以原則性要求為主的《大氣污染防治法》擴(kuò)充成為包含詳細(xì)法律規(guī)定的“清潔空氣法”，以增強(qiáng)法律在實(shí)施中的實(shí)用性和權(quán)威性。
他解釋說，防治環(huán)境污染是我國環(huán)境立法一直以來圍繞的主題，其重點(diǎn)是對(duì)各種污染源的排放行為做出法律規(guī)定。隨著全面建成小康社會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求不斷提高，立法目標(biāo)應(yīng)該適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，清晰樹立面向改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的立法新思維，為全面實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供法律支撐。
2排污許可制度走上快車道
新“大氣法”的問世，也順應(yīng)新時(shí)期環(huán)境管理的要求，為新的制度建設(shè)掃清了一些法律障礙。
環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司一位官員告訴南都記者，如關(guān)于排污許可證制度，舊“環(huán)保法”規(guī)定：在兩控區(qū)，省級(jí)人民政府可以對(duì)二氧化硫發(fā)排污許可證；新“環(huán)保法”則規(guī)定：國家“依照法律規(guī)定”建立排污許可證制度。
新“大氣法”，實(shí)際上把新“環(huán)保法”留下的后半截話給說完了。根據(jù)新“大氣法”的規(guī)定：排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運(yùn)營單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定。
根據(jù)“立法法”的規(guī)定，排污許可證的法律制度藉此就可以走上快車道。排污許可制度的體系化建立，也將會(huì)是環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要契機(jī)。
在全國人大常委會(huì)對(duì)“大氣法”修訂草案進(jìn)行第二次審議之后，社會(huì)各界對(duì)于當(dāng)時(shí)的修訂草案文本提出了大量的意見，爭(zhēng)議之聲漸起?！赌戏蕉际袌?bào)》于2015年7月22日刊發(fā)報(bào)道：《<大氣污染防治法>修訂：專家為何呼吁“大改”？》，該報(bào)道整理并提出“理順?biāo)悸?rdquo;之后草案中應(yīng)當(dāng)增加的內(nèi)容。這些內(nèi)容中最重要的一部分———大氣環(huán)境質(zhì)量管理和考核，最終寫進(jìn)了正式發(fā)布的“大氣法”里。
不盡善盡美但有進(jìn)步
“這應(yīng)該不僅是環(huán)境保護(hù)部門的法律———盡管環(huán)保部門是該法律實(shí)施的重要主體———《大氣污染防治法》應(yīng)該是全社會(huì)防治大氣污染的行動(dòng)規(guī)則。”
環(huán)境管理的最終目的是環(huán)境質(zhì)量的改善，“一審稿”和“二審稿”(全國人大第一次審議和第二次審議的草案文本)中缺失掉的質(zhì)量管理和考核的內(nèi)容，在“三審”時(shí)已經(jīng)增加，并且突出體現(xiàn)在了“總則”第四條：
國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門，按照國務(wù)院的規(guī)定，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定考核辦法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施考核?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，等等。
接受南都記者采訪的多位專家、官員表示，最終版本的“大氣法”，吸收了多方面的意見，比“二審稿”有較大改進(jìn)。雖然不能說盡善盡美，但歷史地看，也是很大的進(jìn)步。
一直作為專家參與人大修法討論的環(huán)保部環(huán)規(guī)院副院長兼總工王金南對(duì)南都記者說：“這應(yīng)該不僅是環(huán)境保護(hù)部門的法律———盡管環(huán)保部門是該法律實(shí)施的重要主體———《大氣污染防治法》應(yīng)該是全社會(huì)防治大氣污染的行動(dòng)規(guī)則。依法治國，科學(xué)立法，首先要改革立法模式，希望正在啟動(dòng)的《水污染防治法》修訂能夠見效。”
“盡管這部法律還說不上盡善盡美，但是比較之前的法律文本，已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，像對(duì)燃煤、機(jī)動(dòng)車、揮發(fā)性有機(jī)污染物等等方面的管理都提出了新的要求。下一步，就是怎么嚴(yán)格執(zhí)法去實(shí)施的問題了。”環(huán)保部污防司大氣處處長祿世澤說。他告訴南都記者，“大氣法”的修訂籌備工作早在多年前就開始了，但是進(jìn)程一直比較緩慢。大氣“國十條”的出臺(tái)和實(shí)施，需要相關(guān)法律的匹配對(duì)接，因此客觀上加速了這一進(jìn)程。
環(huán)境管理思路大扭轉(zhuǎn)
“質(zhì)量考核不合格要堅(jiān)決問責(zé)、限批，質(zhì)量完成任務(wù)而總量沒有完成的情況下，不僅不應(yīng)該限批，還可以容許適當(dāng)增加排放。”
雖然“大氣法”要為大氣“國十條”提供法律依據(jù)，但多名參與修法討論的專家告訴南都記者，比起可圈可點(diǎn)的大氣“國十條”，“大氣法”的修改草案卻像是走了一趟“回頭路”，曾一度思路不清、主線不明、缺乏邏輯。
比如說，大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染物總量減排的關(guān)系，是“根本目的”與“一種手段”的關(guān)系，卻在法律地位上出現(xiàn)層次不清甚至顛倒主次。修改草案中，涉及大氣污染物總量控制的內(nèi)容不僅比重大而且成體系，是對(duì)地方政府和企業(yè)等等考核、監(jiān)督的重點(diǎn)。相反，已經(jīng)在大氣《國十條》中提出來的“質(zhì)量考核”要求，卻從最初的“大氣法”修訂草稿中“消失”了。此外，涉及到其他各部委、地方政府權(quán)責(zé)的諸多內(nèi)容，如各種標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行等相關(guān)內(nèi)容，也都呈現(xiàn)出博弈之后語焉不詳?shù)木跋蟆?br />
2014年12月，當(dāng)這樣的一份“大氣法”修訂草案提交到全國人大常委會(huì)進(jìn)行審議的時(shí)候，無論是作為最初起草者的環(huán)保部，還是全國人大、各相關(guān)部委，包括隨后向全國人大提出共五千多條意見的近千名社會(huì)公眾，并不是都很滿意。
2015年1月，原清華大學(xué)校長陳吉寧被任命為環(huán)保部新任黨組書記，2月即上任部長。就在他履新環(huán)保部之前的2014年12月26日，陳吉寧還作為十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員對(duì)新法修正案提出了多項(xiàng)修改意見，包括草案需要增加對(duì)地方政府硬性的大氣環(huán)境質(zhì)量考核和約束等。
在8月25日于北京召開的全國環(huán)保廳局長研討班座談會(huì)上，陳吉寧談到“十三五”時(shí)期環(huán)保工作思路時(shí)說，“環(huán)保工作要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，要著力處理好總量與質(zhì)量的關(guān)系。”他說，質(zhì)量是根本，總量是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量的重要手段。實(shí)現(xiàn)質(zhì)量改善，既要通過總量控制解決固定污染源的問題，也要通過有效政策激勵(lì)各方面共同參與加強(qiáng)環(huán)境治理，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的根本改善。尤其是落實(shí)到考核問題上，質(zhì)量是核心，是硬約束。質(zhì)量考核不合格要堅(jiān)決問責(zé)、限批，質(zhì)量完成任務(wù)而總量沒有完成的情況下，不僅不應(yīng)該限批，還可以容許適當(dāng)增加排放。
參與座談會(huì)的一位環(huán)保廳長告訴南都記者：這就是一個(gè)根本性的管理思路的扭轉(zhuǎn)———不再掩耳盜鈴地將手段本身當(dāng)作目的，不再將說不清楚的總量數(shù)字當(dāng)作最重要的考核依據(jù)。雖然，最終的“大氣法”文本在思路上沒有做到特別清晰，但在幾次修改后，已經(jīng)呈現(xiàn)出這種方向性扭轉(zhuǎn)的開端。
塵埃落定的“大氣法”雖然留下了一些遺憾和未竟的爭(zhēng)議，但爭(zhēng)議之中也包含不少期望值。王金南說：“個(gè)人認(rèn)為新修訂的《大氣污染防治法》總體上依然存在一些瑕疵，但如果能夠認(rèn)真地去落實(shí)80%，全社會(huì)都能依法保護(hù)大氣環(huán)境，那么藍(lán)天白云就會(huì)常駐我們的穹頂。”
觀察
1已具“清潔空氣法”雛形
對(duì)比2000年修訂的《大氣污染防治法》，新“大氣法”的條款增加了一倍多，不僅適應(yīng)新的環(huán)境形勢(shì)增加了對(duì)燃煤、機(jī)動(dòng)車、船舶、揮發(fā)性有機(jī)污染物等污染源的管理內(nèi)容，更強(qiáng)化了政府的責(zé)任，并有了更為明確的部門分工，充分體現(xiàn)了社會(huì)各界對(duì)清潔空氣負(fù)有的責(zé)任和義務(wù)。新法雖然名稱上沒有改變，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)有了“清潔空氣法”的雛形。
早在“二審”之前，王金南就曾提出書面建議：建議以《大氣污染防治法》修訂為契機(jī)，借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，并吸取《環(huán)境保護(hù)法》修訂的經(jīng)驗(yàn)，將現(xiàn)行的以原則性要求為主的《大氣污染防治法》擴(kuò)充成為包含詳細(xì)法律規(guī)定的“清潔空氣法”，以增強(qiáng)法律在實(shí)施中的實(shí)用性和權(quán)威性。
他解釋說，防治環(huán)境污染是我國環(huán)境立法一直以來圍繞的主題，其重點(diǎn)是對(duì)各種污染源的排放行為做出法律規(guī)定。隨著全面建成小康社會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求不斷提高，立法目標(biāo)應(yīng)該適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，清晰樹立面向改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的立法新思維，為全面實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供法律支撐。
2排污許可制度走上快車道
新“大氣法”的問世，也順應(yīng)新時(shí)期環(huán)境管理的要求，為新的制度建設(shè)掃清了一些法律障礙。
環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司一位官員告訴南都記者，如關(guān)于排污許可證制度，舊“環(huán)保法”規(guī)定：在兩控區(qū)，省級(jí)人民政府可以對(duì)二氧化硫發(fā)排污許可證；新“環(huán)保法”則規(guī)定：國家“依照法律規(guī)定”建立排污許可證制度。
新“大氣法”，實(shí)際上把新“環(huán)保法”留下的后半截話給說完了。根據(jù)新“大氣法”的規(guī)定：排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運(yùn)營單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定。
根據(jù)“立法法”的規(guī)定，排污許可證的法律制度藉此就可以走上快車道。排污許可制度的體系化建立，也將會(huì)是環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要契機(jī)。